¿Cantonalización? Sí ¿por qué no?

Supongo que el primer asombrado por el título va a ser mi buen amigo, el corajudo Carlos, que a esta altura ya debe estar esperando que esta sea una nueva refutación de su propuesta. Pero, ya ven, no. Y no es casualidad que esto se publique un 25 de diciembre. ¿Por qué no celebrar un nacimiento con otro? Porque principio quieren las cosas y el nacimiento de un nuevo país no va a darse desde la política partidaria sino desde los que creemos en los milagros, la bondad, la racionalidad y la buena voluntad. Claro, no somos políticos profesionales, tan sólo ciudadanos.

Pero, bueno, como dicen los españoles, metámonos en faena sin liarnos una manta a la cabeza.

La contrapropuesta

Como analicé en los artículos anteriores, la propuesta de Carlos tiene propósitos loables y dificultades prácticas de todo tipo, desde mi punto de vista al menos. La pregunta que me hice entonces es ¿cómo podemos aprovechar el impulso que le dio a este tema pero disminuir en lo posible los inconvenientes? Es decir, tesis, antítesis y síntesis. Veremos si lo logro.

El propósito primero que creo que debe cumplir una reforma del país es disminuir el tamaño del Estado. Secundariamente, fomentar el desarrollo local, equilibrar los numerosos desbarajustes territoriales, poblacionales y económicos. Y, en tercer lugar, proponer una reforma factible. Que, en mi opinión, no va a ser una, sino varias sucesivas. La base inicial de mi propuesta es la regionalización, una propuesta que no es nueva en absoluto, pero que espero encarar con un nuevo espíritu. El mapa que se adjuunta muestra las regiones que propongo que no coincide exactamente con ninguna de las propuestas.

Historia de la regionalización

Como les comentaba en uno de los artículos anteriores, Uruguay tuvo reorganización territorial desde 1816 hasta 1895. Luego la cosa se complicó. El intento más reciente de descentralización fueron la  Ley Nº 19.272. Ley de descentralización y participación ciudadana, de 2014, modificando aspectos de la Ley Nº 18.567. Determínase un nuevo régimen para la descentralización en materia departamental y local y participación ciudadana, de 2009. Ninguna de esas leyes fueron realmente de regionalización, sino sólo acentuaron un tanto la descentralización. Aumentando, ya que estamos en ello, el peso del Estado y la burocracia. Una crónica de los intentos históricos por regionalizar el país puede verse en Yagüe, J. L., & Díaz-Puente, J. M. (2008). Tres siglos de planificación regional en Uruguay: Lecciones de experiencia para afrontar los retos de desarrollo en el siglo XXI. Estudios Geográficos, 69(264), 247–280.

Para mencionar sólo los intentos modernos de regionalización, tenemos en 1962-1963 el documento del CLAEH junto con CINVE (CLAEH-CINAM (1962): Situación Económica y social del Uruguay Rural. Montevideo; CLAEH (1963): Interpretación del Uruguay Rural. Extracto del estudio Situación Económica y social del Uruguay Rural. Montevideo, CLAEH) que proponía una regionalización en base a áreas locales. Fracasó. Luego vino la CIDE en 1966, que si bien proponía escalas (nacional, departamental, local) no introducía cambios territoriales radicales. Fracasó. En 1967, el Instituto de Teoría y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República (ITU) presentó un documento (publicado en forma de libro en 1976) que proponía una descentralización regional a partir de centros funcionalmente integrados (ITU (1976): Tentativa de una Regionalización Nacional. Montevideo, Universidad de la República. División Publicaciones y Ediciones.). A la izquierda en la figura se muestra el esquema de regionalización tomado deYagüe y Díaz-Puente (2008). Fracasó.

En esa misma década, que ya se ve que fue fructífera en propuestas, el Bureau pour la Développement de la Production Agricole (TAILLEUR, G. H. (1967): Planification Régionale en Uruguay (Voies et Moyens). Rapport de mission de coopération technique. Bureau pour la Développement de la Production Agricole.) propuso una estructura de seis regiones. Se basaba en la búsqueda de homogeneidades, investigación de polos de desarrollo, y definición de regiones-programa. El esquema, tomado de la misma fuente, se muesta en la figura de la derecha. En la imagen se muestra también la propuesta de ACOR, basada en la del Bureau, pero con énfasis en circuitos regionales. La propuesta final dibujaba ocho regiones basadas en otros tantos “circuitos regionales” reales, más otras dos: la metropolitana y la de la zona de
los lagos artificiales del Río Negro (ver Figura 6, derecha). Todas estas regiones representaban unidades territoriales mayores a las actuales áreas departamentales y en todos los casos sus límites diferían de los de éstas últimas. Fracasaron, tanto una como la otra.

La CIDE que ya mencionamos se transformó en la OPP en 1967. En 1973 se dan a conocer los lineamientos para un nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977 (OPP (1973): Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977, tomo II). La propuesta incluía específicamente: (l) el descongestionamiento del área metropolitana (textualmente “desconcentrar” la región metropolitana) por medio de centros “satélites” ubicados en un radio de hasta cincuenta kilómetros de distancia, y centros periféricos hasta una distancia de cien kilómetros9; (2) el
reforzamiento de tres polos (a los que a continuación se denomina subpolos) con ubicación en el Noroeste, Norte Centro y Nordeste del país, por la concentración en ellos de servicios y de actividades económicas; y (3) en cuanto al resto del país su estructuración debería apoyarse en el área metropolitana, los tres subpolos periféricos, las actuales capitales departamentales y centros urbanos, así como en la utilización de la red vial. Fracasó.

La dictadura en 1977 propuso la creación de ocho regiones, partiendo de criterios geográficos, del sistema de comunicaciones, de la relación equitativa general en términos proporcionales de superficie y población para cada unidad, de la dimensión económica, y del adecuado tamaño que facilitase la administración y una estructura acorde a los requerimientos de servicios. Quagliotti y Chamorro en 1977 (Quaglotti, B. y Chamorro, V. (1977): Uruguay y su espacio. Antecedentes y una propuesta. Montevideo, Ed. Geosur.) propusieron 5 zonas más una zona metropolitana y Cicalesse en 1979 (Cicalesse, L. W. (1979): Ciencia Geopolítica. Ministerio de Educación y Cultura) propusieron diferentes divisiones que tenían la importante característica de no modificar los límites de los Departamentos existentes, algo que me interesa mantener en mi propuesta. Al igual que en los anteriores casos, se incorpora una «regón metropolitana» o «región platense» con Montevideo aunado a otros Departamentos. Ni que hablar que ambos planes fracasaron.

Para no hacer más largo este racconto histórico, digamos que desde el 80 a la fecha no hubo más propuestas detalladas y estructuradas de regionalización. Sí hubo dos intentos políticos notables. Uno fue el de Jorge Batlle y Luis Hierro en 2002 cuando proponía reorganizar el territorio uruguayo en 4 o 5 regiones más amplias, superando la división en 19 departamentos, para mejorar la eficiencia administrativa y el desarrollo. Se enmarcaba en discusiones sobre ordenamiento territorial, similar a propuestas históricas. Enfrentó fuertes críticas del Frente Amplio (entonces en oposición), con figuras como Tabaré Vázquez y José Mujica calificándola de «fantasía disuasiva» que ignoraba tradiciones y sentidos de pertenencia locales. Por lo tanto, fracasó.

Curiosamente, fue la Senadora Lucía Topolansky, del Frente Amplio, la que reflotó en 2012 el tema que antes había rechazado. La oposición en este caso vino de los propios intendentes. Walter Zimmer (Colonia), Armando Casteingdebat (Flores), Artigas Barrios (Rocha), Germán Coutinho (Salto) y Carlos Enciso (Florida) la consideraron inviable, «descabellada» o un error desde Montevideo, argumentando que unificar departamentos afectaría lealtades y que una encuesta mostraría apoyo popular a la estructura actual. La razón, por supuesto, es que la casta política departamental perdería poder. Fracasó, por supuesto.

Y acá seguimos, desde 1985, con 19 Departamentos.

Mi propuesta

Obviamente sin ninguna esperanza de que sea aprobada, mi propuesta toma elementos de casi todas las propuestas que hasta ahora se han hecho sobre regionalización. Reproduzco nuevamente el mapa de Uruguay con la propuesta de regionalización, para poder discutirla.

Lo primero a observar es que, a diferencia de otras propuestas, Montevideo queda solo, como una única región, es decir no se define una región metropolitana. Luego hay cosas también diferente, como no considerar a Soriano en un área metropolitana o incluir a Canelones en una zona central. La estructura propuesta es así:

Los Departamentos actuales conservan sus límites, por lo que los límites de las regiones están ya preestablecidos y no sufren variación.

Ahora vamos a ver un análisis del por qué de esta propuesta. En primer lugar veamos una tabla con los descriptores básicos de las regiones.

Numéricamente se ve que ha desaparecido la enorme discrepancia entre un Departamento con casi la mitad de Uruguay (Montevideo) y otro (Flores) con menos gente que algunos barrios de Montevideo. Es claramente imposible compensar la diferencia pero ahora las regiones están más equilibradas con poblaciones de cientos de miles en todos los casos. Las superficies de las regiones, excepto Montevideo, son similares y la densidad poblacional (excepto Montevideo) difiere en menos de un factor 4. Los PBI per cápita, entretanto, difieren en un factor menor a 2 y la pobreza, que antes tenía 17 puntos entre extremos, bajó ahora a menos de 12.

Otro punto cualitativo importante es el de la infraestructura nacional y las comunicaciones con otros países. La región I tiene el poderoso puerto en su poder. La región II tiene el puerto de Nueva Palmira y el (futuro) puente Colonia-Buenos Aires. La región III tiene el aeropuerto de Carrasco y el acceso a las represas de producción de energía del Río Negro. La región IV tiene el mismo acceso a la energía que el III, tiene la frontera seca con Brasil, acceso a la hidrovía de la laguna Merim y el aeropueto binacional de Rivera. La región V tiene los puentes hacia Argentina y el aeropuerto internacional de Salto, más el acceso a energía por el lado de Salto Grande. Y, finalmente, la región VI tiene el aeropuerto de Laguna del Sauce, el acceso a la hidrovía de la Laguna Merim, el puerto de La Paloma y el (futuro) aeropuerto en Rocha, además de frontera seca con Brasil. Es decir, todas las regiones tienen importantes infraestructuras de energía y comunciaciones y quedan mucho más equilibradas que los Departamentos ahora. Incluso desde el punto de vista de la hidrografía de Uruguay, que se ve en el mapa de al lado, la repartición de aguas está razonablemente asociada a las regiones que definí.

FODA

Lo que podemos hacer es un análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) de la división propuesta.  Básicamente de lo que se trata es de comparar la división en regiones propuesta con la división que actualmente tenemos en 19 Departamentos.

Fortalezas

¿Qué hacemos?

Ya el artículo ha quedado extensísimo, pero no puedo dejar de mencionar por arriba algunas medidas que nos permitirían disminuir las debilidades y conjugar algunas de las amenazas del proyecto. La idea es que estas medidas hay que discutirlas a fondo, pero apuntan a lo antedicho.

1. La propuesta Topolansky apuntaba a hacer desaparecer los Departamentos y eso generó mucha resistencia (ver Amenazas). En esta propuesta, los Departamentos no desaparecen como tales, sino que quedan convertidos en subregiones dentro de las regiones. Como ni el número ni el nombre de los Departamentos está definido en la Constitución, sería posible CREAR las 5 regiones (Montevideo no lo necesita, porque no cambia) como DEPARTAMENTOS con lo cual todas las atribuciones que la Constitución le da a los Departamentos pasan a ser atributos de las llamadas acá regiones. Es produce inmediatamente una reducción de costos, porque en lugar de tener 19 administraciones pesadas pasaríamos a tener 6 más las estructuras locales en cada Departamento, a crear, pero que no necesitarían tener, por ejemplo, más que una estructura básica, sin intendentes y con la posibilidad de estructurar a la manera de los Municipios.
2. Es claro que, al menos al principio, no va a haber una disminución notoria de la burocracia, porque lo que salvamos al pasar a 6 Departamentos con sus respectivos Intendentes y Juntas electas, lo perdemos en la organización subregional, lo que es un tema a resolver. La estructura presenta similitudes con la suiza donde hay regiones como la Región Lemánica, que involucran varios cantones, en este caso Ginebra, Vaud y Valais. Con el tiempo y usando las leyes, sin que eso implique una modificación constitucional, podrían adecuarse los distintos niveles de gobierno para que signifiquen un alivio a la situación actual.
3. El tercer paso que me parece imprescindible para reducir debilidades es la disminución de la capitalidad de Montevideo. A semejanza de Brasil, donde Brasilia surgió de la nada, necesitamos una nueva capitalidad para Uruguay. Esto puede conseguirse descentralizando los poderes del Estado. En particular, en mi propuesta a desarrollar, generaría una segunda capital. La idea es copiar países como Sudáfrica (Pretoria, Ciudad del Cabo y Bloemfontein), Países Bajos (Ámsterdam y La Haya), Bolivia (Sucre y La Paz) y tener dos centros de poder administrativo, político y económico separados. En mi opinión, la segunda capital debería ser Durazno, donde ubicaría la sede central del Poder Ejecutivo, mientras que Montevideo seguiría siendo la sede del Poder Legislativo y el Poder Judicial. Esto generaría un fuerte movimiento económico hacia el centro del país (imaginen la cantidad de nuevos edificios que se necesitarían) generando un porlo de desarrollo.
4. Adicionalmente a 3, generaría una desagregación del Poder Ejecutivo. Mientras que en Durazno estaría Presidencia, OPP, y la mayoría de los ministerios, el MGAP lo localizaría en la frontera norte (Salto o Rivera) y todo lo relacionado con turismo (ya sea con nivel ministerial o no) en Colonia o Rocha. Esto deslocalizaría y descentralizaría generando corrientes económicas desde Montevideo a la periferia.
5. Una vez hubiéramos hecho las movidas antedichas, algo que llevará mucho tiempo, podemos retomar la idea de Carlos. Ahora le concederíamos autonomías más amplias a los nuevos Departamentos, transformando las Juntas en verdaderos legislativos regionales (nuveos Departamentos). Si uno se fija en la distribución actual de Diputados, las regiones quedarían con el siguiente número: I(28), II(11), III(20), IV(8), V(11), VI(11). La Constitución dice que no puede haber menos de 2 Diputados por Departamento, pero nada más. Entonces, no sería imposible reducir la Cámara de Diputados de 99 a 23 miembros, simplemente dividiendo aproximadamente por cuatro: I(7), II(3), III(5), IV(2), V(3), VI(3), aunque me conformaría con reducirla sólo a la mitad. Manteniendo la proporcionalidad, los parlamentos regionales podrían tener muchos menos miembros y distinto número según el Departamento.
6. Finalmente, se podría ir hacia la «cantonalización» concediendo facultades de recaudación adicionales en ciertos casos a los del gobierno central y concentrados de la forma en que cada región estimara conveniente.
7. No es necesario decir que todas las reformas anteriores las haría yo convocando al soberano, no simplemente como acuerdos legislativos, sino por votación directa.

Conclusión

Es claro que esto que expongo acá es sólo un esbozo que puede mejorarse mucho. Indudablemente se requiere un milagro para que después de 140 años de fracaso pudiéramos tener éxito ahora sí. Pero justo cuando se produce el milagro de que 2.000 millones de personas o más le celebren el cumpleaños a un señor que nació en el pesebre de un establo, capaz que es sólo creer para que este otro milagro también se produzca.