En el artículo anterior presenté algunos datos importantes para la discusión sobre la eventual cantonalización de Uruguay a la manera de Suiza. En este artículo pretendo abordar los inconvenientes de la propuesta desde lo más general a lo más específico.
Cantonalización y Federalismo
Los estados-nación no son una entelequia que nació de la mente de algún burócrata. Son realidades históricas complejas que devienen en una cierta realidad por razones históricas, políticas, sociológicas y otras muchas complicaciones, incluido también, por qué no, el azar.
La primera pregunta que me parece pertinente es si hay algún país que replique el modelo suizo de muchos cantones cuasi totalmente independientes. Y la respuesta es negativa. Suiza es considerado un caso excepcional por la mezcla de federalismo fuerte con autonomía de las unidades subnacionales, elementos de democracia directa , gestión de diversidad lingüística y cultural, y un principio de subsidiariedad que prioriza decisiones locales. Al pasar notemos que Uruguay es frecuentemente mencionado junto a Suiza por el elemento de democracia directa (al menos en los papeles).
La excepcionalidad suiza surge justamente por el proceso histórico que ya relaté. Una unión de estados independientes que avanzan «hacia arriba» formando una confederación donde el elemento aglutinante es la independencia previa y el deseo de formar una alianza más fuerte. Sin que sea absolutamente lo mismo, es algo similar a lo que la Unión Europea pretende: una confederación formada por estados previamente independientes.
Si bien los otros casos similares no son tan extremos como el suizo, ejemplos de confederaciones creadas sobre principios similares son Alemania, con 16 Länder, y Austria, con 9, aunque ninguno de ellos tiene la democracia directa de Suiza. Adicionalmente, también en estos dos casos la razón para esa configuración política es histórica. Son en realidad naciones diferentes, separadas tanto por características de tensiones religiosas y lingüísticas, que administran sus diferencias con una superestructura creada a posteriori. Obsérvese que Bavaria, por ejemplo, podría ser perfectamente un país independiente. No he incluido a USA, Brasil o Canadá en este análisis, si bien son también federaciones, porque la federación se cosntruyó por acrescencia y conquista, no por aquiescencia y suma de entidades independientes.
Dos casos modernos de federalización o, incluso si se quiere, estructura política a la suiza, son España y Bélgica. En el primero, la creación de las autonomías, en un principio realizado para tener en cuenta la excepcionalidad lingüística y cultural de Galicia, Cataluña y el País Vasco, terminó en un gigantesco berrodo donde las autonomías terminaron siendo reinos de taifas, pequeñas satrapías donde todo quisque con aspiraciones políticas lucha por su cuota de poder. En Bélgica, un país profundamente convulsionado y estado tapón con orígenes similares a los de Uruguay, se tiene una federación con divisiones basadas en regiones (Flandes, Valonia y Bruselas-Capital) y comunidades lingüísticas (flamenca, francesa y germanófona), lo que se asemeja a la gestión suiza de la diversidad multilingüe (alemán, francés, italiano y romanche). Ambas naciones aplican el principio de subsidiariedad, delegando competencias como educación, cultura y medio ambiente a niveles subnacionales. Sin embargo, Bélgica carece de la amplia democracia directa suiza y enfrenta más tensiones internas.
De hecho, el caso belga es bastante ejemplarizante. En 1815, tras la derrota de Napoleón, el Congreso de Viena creó los Estados Unidos de los Países Bajos, que incluía lo que es actualmente Países Bajos (Netherlands aka Holanda), Bélgica y Luxemburgo. Esto creó una región con fuertes tensiones idiomáticas, francés, flamenco y alemán, religiosas, católicos vs. protestantes, y económicas, sur rico vs. norte pobre. El primer desgaje de este engendro fue la revolución belga de 1830 que finalmente dio origen a la creación del nuevo estado, unitario y monárquico, el mismo año de nuestra constitución. De hecho, Bélgica fue reconocido como estado en 1830-1831 por las potencias extranjeras, de la misma forma que sucedió con Uruguay en 1828. A diferencia de nosotros, sin embargo, Bélgica nació conflictiva, como lo demuestra la necesidad de leyes como la de igualdad lingüística en 1898 y la de la oficialización del neerlandés en 1932. En 1970 se inició la descentralización con la creación de las comunidades culturales francesa, flamenca y germanófona y en 1980 se hizo la segunda reforma constitucional (al igual que habría que hacer acá si se quisiera hacer esto) que creó las regiones, con reformas en 1988 y 1993 y microreformas entre 2001 y 2014 que configuraron la Bégica actual. Que no es ciertamente fácil (tiene seis gobiernos y parlamentos diferentes que deben negociar, desde junio de 2010 hasta diciembre de 2011 no tuvieron gobierno central y este año la región de Bruselas central estuvo 542 días sin gobierno).
Así que la respuesta a nuestra pregunta inicial es clara. Las federaciones surgen de abajo hacia arriba, por consenso entre pueblos libres que se unen por razones fundamentalmente de defensa y mejor administración (algo como lo que Artigas quería con las Provincias Unidas del Río de la Plata). Cuando surge un estado federal por conquista (USA, Brasil) no es por subyugar otros estados independientes, sino porque conquista territorios antes en manos de indígenas. Los casos modernos conocidos de ir de arriba (unitario) hacia abajo (federado) como España y Bélgica son estados fallidos en mayor o menor medida porque la división se hace por conflictos originados en excepcionalidades lingüisticas, religiosas o incluso económicas (como pretende la Liga Norte en Italia). Ninguna de estas circunstancias se da en Uruguay.
Es la economía, …
Si bien la cantonalización suiza está inspirada, como ya vimos, en hechos históricos y el procesamiento de diferencias culturales, lingüísticas y religiosas, hay sin ninguna duda un componente económico que subyace a todo avance federal. El ejemplo de España, con regiones ricas como el País Vasco o Cataluña financiando regiones pobres como Andalucía, o el permanente resentimiento del norte italiano contra el sur, o las diferencias económicas en Bélgica, hacen que las diferencias económicas sean clave para evitar desequilibrios que lleven al fracaso. En el análisis del artículo anterior mostraba que existe una cierta neutralidad en la riqueza respectiva de los cantones suizos y los Departamentos uruguayos cuando se lo analiza per cápita. Sin embargo, cuando se los analiza en valores absolutos, Montevideo origina el 50% del PIB, mientras que el cantón suizo con mayor PIB es apenas el 21% del total. Lo importante, a efectos de analizar el tema, es saber qué es lo más importante, si el PIB/cápita o el PIB.
Es obvio que el PIB/cápita es un constructo que esconde realidades. Mucho mejor es comparar la pobreza en los Departamentos de Uruguay con aquella de los cantones de Suiza porque, entre otras cosas, esto también quita el componente del diferente poder adquisitivo en ambos países. Este gráfico se presenta en la figura adjunta. Mientras que en las regiones más ricas de Uruguay hay un 1.8% de pobres, en las más ricas de Suiza hay un 0.9%. En las regiones pobres de Uruguay el porcentaje es 18.5%, mientras que en Suiza es 6.3%. Es decir, que en el Departamento más pobre de Uruguay hay casi 17 puntos porcentuales más de pobreza que en el más rico, en Suiza la diferencia es de apenas 5 puntos porcentuales. La diferencia en la distribución se ve claramente en la tabla y es un dato más en contra de la cantonalización de los actuales Departamentos, ya que la diferencia entre la pobreza respectiva se acentuaría si tuviera que recurrirse sólo a entradas propias. Lamentablemente no he podido acceder a datos desagregados sobre pagos por tributos personales y por contribuciones de otro tipo (propiedad, empresariales) pero un seguimiento cualitativo de las noticias muestra que la mayoría de las actividades productivas (incluyendo turismo) se concentran en el interior del país, mientras que la mayoría de los impuestos personales se pagan en la capital. La cantonalización aumentaría esa dicotomía.
…la logística, …
El primer y más importante asunto logístico es el de la delegación de competencias. Pese a lo que se suele creer, los cantones suizos no son absolutamente independientes y, en ciertos casos, tienen que ceder ante la preeminencia federal. Un caso típico, completamente asimilable a Uruguay, es el de las carreteras. Las hay federales y cantonales (como en Uruguay, nacionales y departamentales) y la Conferencia de Directores Cantonales de Transporte coordina políticas regionales para evitar incompatibilidades con la red nacional federal. A nivel regional, los cantones celebran concortados y acuerdos, como el de reconocimiento mutuo de títulos (que, en teoría, en Uruguay podrían ser diferentes en Rivera y Montevideo, si se aceptara la cantonalización). Lo mismo rige para la gestión de infraestructuras transfronterizas cantonales en transporte. La Constitución suiza obliga a la cooperación mutua y a la asistencia administrativa entre cantones (artículos 44 y 48), lo que teóricamente implica que cada cantón tiene que coordinar con sus vecinos cercanos y lejanos, aumentando considerablemente la burocracia.
Supongamos que el tema anterior se resuelve con más legislación (y burocracia) pero se resuelve. Un aspecto central en la propuesta de cantonalización es la competencia que se daría entre Departamentos para atraer inversiones. Eso es así en Suiza, pero no tan así. Por ejemplo, los cantones no pueden aplicar IVA diferenciado, lo que en teoría atraería personas de sitios más poblados a menos poblados. El IVA es exclusivamente federal pero mucho más bajo que en Uruguay: 8,1% para la mayoría de bienes y servicios (vigente desde 2024, con tasas reducidas como 2,6% para alimentos básicos y 3,8% para hotelería). Lo mismo sucede para el IRPF (máximo 11.5%) y los impuestos sobre algunos bienes, en particular el alcohol y el tabaco. Por otra parte, los cantones fijan libremente tasas para impuestos sobre la renta personal (por sobre la federal, variando de 1,8% plano en Obwalden a hasta 17,58-76% progresivo en Ginebra), patrimonio, ganancias corporativas (con tasas efectivas desde 11,9% en Nidwalden hasta 21,6% en Basilea-Ciudad), herencias y donaciones. Las comunas agregan multiplicadores o recargos locales, lo que genera variaciones significativas (por ejemplo, tasas corporativas totales de 12-24% cuando se combina con el federal). Este ideal liberal se modera con la Ley de Armonización Fiscal, que unifica definiciones y bases imponibles, pero deja las tasas libres y mecanismos federales como la equalización financiera (NFA), que redistribuye recursos de cantones ricos a pobres (CHF 5.900 millones en 2024) para reducir desigualdades y desincentivar «guerras fiscales» extremas. Es decir, relajo pero con orden, liberalismo ma non troppo.
Otro aspecto crucial que necesita regulación y reduce la competencia es el de las grandes infraestructuras nacionales. Teóricamente, en una competencia entre posibles cantones hoy Departamentos, un poseedor de una gran infraestructura (el puerto en Montevideo, el de Nueva Palmira en Colonia, el aeropuerto de Carrasco, la provisión de energía de Salto Grande, etc.) podría tener beneficios directos (cobrarle más a otros Departamentos que al propio) o indirectos (fijar tarifas muy superiores a los costos y reinvertir esos beneficios únicamente en su propio Departamento-Cantón). En Suiza esto no es posible porque, por ejemplo, las tarifas aeroportuarias deben ser «razonables» y basadas en costos reales, con principios de no discriminación (por ejemplo, iguales para todos los usuarios independientemente del origen cantonal o nacional). Se prohíben cobros que generen beneficios excesivos o que discriminen a usuarios de otros cantones. Lo que es más, aunque un cantón como Zúrich se beneficia directamente (por ejemplo, a través de empleos y contratos locales), los ingresos generados se comparten a nivel nacional. El Aeropuerto de Zúrich, privatizado en 2000, paga impuestos directos y dividendos que se distribuyen: aproximadamente el 19% a la Confederación, 54% al cantón de Zúrich, 5% a la ciudad de Zúrich y 22% a otros municipios y cantones cercanos. Nuevamente reduciendo la competencia. Lo mismo sucede con las tarifas de energía eléctrica. Por ejemplo, un cantón con generación barata (como Valais con hidro) no puede cobrar más a usuarios externos; las tarifas deben ser iguales para todos en la misma zona de red. Esto desalentaría el establecimiento de redes competidoras Departamento a Departamento, ya que no obtendría ventajas específicas por estar en un lado u otro, y no ofrecería entonces ventajas a que una empresa intensiva en uso de energía eléctrica se instalara en un lugar u otro. Existe una organización llamada ElCom que desarrolla las actividades que en teoría hace la URSEA en Uruguay y existe un Fondo Federal para Renovables que redistribuye recargos nacionales, y en casos de crisis interviene con subsidios para evitar alzas desiguales. Así que, ni tan calvo ni con dos pelucas.
Claramente la logística de coordinación de cantones que tienen un cierto grado de autonomía necesita o bien el establecimiento de servicios y cortapisas centralizadas que penaliza o recompensa ciertas regiones en función de criterios propios o bien un aumento muy importante de la burocracia para efectivizar la cooperación entre cantones mandatada por la Constitución. Los cantones tienen cierta libertad para fijar algunos impuestos (igual que los Departamentos aquí y ahora) y competir, sobre todo a nivel empresarial, cosa que también se hace en Uruguay ofreciendo beneficios fiscales departamentales (desde no cobro de tributos hasta recategorización de tierras o no cobro por recursos naturales). Así que, ¿cantonalización? no, gracias.
…y la política.
Como les comentaba en el primer artículo de esta serie, hace 140 años que no se toca el mapa político-administrativo de la República. Eso no es casualidad, sino causalidad, ya que la Constitución de la República tiene nada menos que 45 artículos dedicados a la organización departamental y su autonomía administrativa. Curiosamente, la Constitución no prohíbe modificar el número de Departamentos, sino que podrían crearse nuevos por mayoría de 2/3 de la Asamblea General (Art. Nº85, inciso 9). No dice nada, en cambio, acerca de la disminución de ellos.
El Estado uruguayo está definido como unitario con descentralización administrativa. Para transformarlo en en estado federal, como el argentino o el suizo, hay que transformar profundamente la Constitución desde aspectos generales (modificar el artículo 1 para que se lea que la República Oriental del Uruguay es un estado federal) a particulares (prohibición de secesión, exclusividades federales como las mencionadas antes o la intervención en conflictos armados). En la imagen se muestra un compendio de las modificaciones que serían necesarias de acuerdo a lo que dice Grok (se imaginan que no me voy a poner a hacerlo buscando uno por uno los artículos a modificar). Adicionalmente, aunque no está explicitado ahí, sería más caro, porque las actuales Juntas Departamentales son (nominalmente) honorarias, mientras que los cuerpos legislativos de las regiones deben ser remunerados.
Esto es una modificación constitucional que nunca se ha intentado. Dado su complejidad, sería imprescindible la convocatoria a una Asamblea Constituyente y el problema político que genera es que no todos los partidos políticos van a estar de acuerdo en el alcance de lo que puede modificarse y lo que no, más allá de las complejidades que introduciría en una enormísima cantidad de leyes y decretos hoy vigentes y que hacen referencia a la estructura actual del Estado. El esfuerzo necesario para transformar el país unitario a un país federal, sin que existan razones poderosas para hacerlo, es enorme y poco fructífero.
Conclusiones
La propuesta de transformar nuestro país unitario en una federación «a la suiza» resuena con fuerza en el imaginario popular porque nos recuerda aquello de la Suiza de América. A mi ver tiene un montón de inconvenientes muy complejos, al menos en que la forma en que está planteada, que intentaré exponer suscintamente aquí.
(a) No estamos creando una federación de la nada, sino (en la propuesta) transformando un país unitario en uno federal, considerando los actuales Departamentos como posibles cantones en la Confederación Helvética. Eso se pretende hacer sin que existan conflictos históricos de absorción de otros territorios, lingüísticos o religiosos, únicamente sobre la base de aumentar la libertad de las regiones para manejarse como buenamente puedan y para que compitan entre sí. Eso es, desde mi visión, una preocupación reduccionista y que puede ser resuelta con otros instrumentos, dado que desconoce la homogeneidad del país y su población.
(b) La propuesta desconoce aspectos demográficos fundamentales. La densidad poblacional media de Suiza (520 Hab/km2) se contrapone con la de Uruguay (147 Hab/km2) generando una densificación proclive al desarrollo económico y social. Incluso Montevideo, con una densidad muy alta de 2.544 Hab/km2, no lo es tanto como Basilea en Suiza (5444 Hab/km2), mientras que aún en los lugares más despoblados Suiza tiene 6 veces mayor densidad que Uruguay, aparte de que la distribución es más uniforme. Todo eso hace que la actividad económica en los cantones, al igual que la interacción social, pueda ser mucho más alta que en los Departamentos devenidos en provincias de una putativa federación.
(c) Desde el punto de vista económico, la propuesta de cantonalización de los Departamentos como existen hoy en día ignora la diferencia muy grande de riqueza entre unos Departaementos y otros (pobreza de 1.8% en Colonia vs. 18.5% en Rivera, además de la muy diferente composición del aporte económico de las distintas regiones. Mientras que en Uruguay el 50% del PIB está concentrado en Montevideo, en Suiza se necesitan 5 cantones para llegar al mismo baremo. Esto también se refleja, de cierta forma en la superficie departamental. Mientras que hay 9 Departamentos por encima de los 10.000 km2, 10 de ellos están por debajo de esa cifra y el promedio de superficie departamental es 6 veces el promedio de la superficie cantonal. Esto se refleja, por supuesto, en temas como la logística de distribución, el coste de transporte, etc.
(d) Desde el punto de vista logístico, la propuesta desconoce que la organización cantonal suiza tiene componentes regulatorios muy fuertes que relativizan la posibilidad de competencia, como la definición y regulación de estructuras nacionales o servicios esenciales y la existencia de subsidios cruzados entre cantones, favoreciendo a los cantones más pobres con las ganancias que obtengan los cantones más ricas. Asimismo, no le da importancia a la existencia de componentes administrables de beneficios actuales de nuestra organización departamental que pueden usarse como herramientas de competencia.
(e) Finalmente, la propuesta ignora el tremendo esfuerzo legal y constitucional que debe efectuarse para transfomar el Estado desde uno unitario a uno federal. No sólo es necesario efectuar modificaciones constitucionales complejas y cambios legales extensos, sinoque la necesidad casi imprescindible de la convocatoria a una asamblea constituyente presenta el problema de cómo seleccionar a quienes la integrarán y cómo evitar que las modificaciones que se introduzcan sean de tal índole que resulten a la postre rechazadas. El ejemplo de Chile, conducido a una nueva Constitución por razones válidas pero extremas (Constitución proviniente de la dictadura, cosa que la nuestra no cumple, y una disconformidad social violenta y extrema, que tampoco tenemos) es demasiado reciente como para ignorarlo.
Todo lo anterior no es un obstáculo para intentar cambios, quizá no tan profundos, pero que una vez claramente delimitado el objetivo, puedan realizarse sin deslizarse en los múltiples problemas señalados aquí. Lo veremos en el tercer artículo de esta serie.