Félix Besio
Está viniendo con mucha fuerza la idea de que las FFAA brinden servicios relacionados tanto con la formación ciudadana a infractores dependientes del INISA, como también cumplir misiones de seguridad pública, es decir, más misiones de seguridad pública de las que hoy ya cumple.
Primero lo primero
En términos generales no parece lógica la idea de que las FFAA participen en actividades alejadas a su rol clásico, en tanto cuando las misiones de las FFAA se van alejando de sus funciones típicamente militares para actuar en asuntos que no se relacionan con sus funciones, se puede llegar a deteriorar el control civil, es decir la existencia de mecanismos institucionales y normativos que enmarcan el accionar de las FFAA en términos de autoridad, presupuesto de Defensa, sistemas de reclutamiento, formación y de ascensos, todo ello bajo criterios civiles.
No obstante, la realidad nos indica que existen muchas experiencias de este tipo de accionar político – porque vale resaltar aquí que esas intervenciones militares son decisiones políticas y no iniciativas de las FFAA –. Es que los gobiernos, sea por pragmatismo y/o por comodidad, pueden tener la tendencia a encomendar a las FFAA todo tipo de misiones, incluso aquellas ajenas a su función, resolviendo así problemas donde fracasan las instituciones responsables en la materia.
Tres enfoques
Veamos un enfoque muy útil de las misiones de las FFAA, el que maneja el especialista español Rafael Martínez. Este especialista menciona tres enfoques en relación a las FFAA en la actualidad. Por un lado, está el enfoque abolicionista que entiende que, frente a la obsolescencia de la guerra como se la concebía, las FFAA resultan inútiles. El segundo enfoque que menciona es el adaptativo, que es el que procura adaptar las FFAA a las nuevas amenazas y necesidades defensivas, redefiniéndolas, redimensionándolas y reconvirtiéndolas parcialmente en instituciones de otro tipo que cubran otras necesidades del Estado. El tercer enfoque que menciona es el pragmático, y es el que está fuertemente relacionado con la multifuncionalidad de las FFAA, roles estos que podrían ser cumplidos en condiciones de excepcionalidad, emergencia, desbordamiento de las herramientas naturales o inexistencia de alternativas, siempre con un cariz de temporalidad, bajo la dirección del poder político y solo hasta que el Estado articule herramientas alternativas y necesarias.
Con las propuestas tanto en funciones de seguridad pública como en las de dar formación a adolescentes en conflicto con la ley, lo que se está haciendo es utilizar a las FFAA como institución comodín, multifuncional, utilizando las herramientas bélicas en cometidos no bélicos.
Al respecto, ya se había manifestado el General Manini Ríos: “El Ejército Nacional es una institución polifuncional que ha servido de comodín a distintos gobiernos para superar emergencias de todo tipo: climáticas, sanitarias, sociales, entre otras.”
Esta situación de multifuncionalidad de las FFAA termina normalizando el uso de los militares en roles ajenos a los propios, lo que también conlleva la desmotivación profesional del militar. En definitiva, aprovechando las ventajas de las instituciones militares en términos de tamaño, adaptabilidad, versatilidad, disciplina, disponibilidad y despliegue territorial, el gobierno dispone misiones ajenas a su naturaleza que, por la vía de los hechos generan militares menos preparados y capacitados para el combate, que es su misión básica y natural, a la vez que militarizan respuestas del Estado a problemas sociales.
Pero esta normalización de la multifuncionalidad de las FFAA no solo las afecta a estas instituciones, sino que también impacta en otras áreas del Estado. Así, la utilización normalizada del instrumento militar en misiones ajenas a su función básica genera también disfunciones en otras instituciones civiles del propio Estado, al no crearse y/o consolidarse aquellos organismos civiles, sean públicos o privados, que son los responsables en la materia.
En otro orden, la experiencia indica que lo “transitorio” termina perpetuándose en el tiempo. Y para muestra baste un botón: la custodia perimetral de cárceles, que comenzó en 1997 y era por tres meses, sigue vigente al día de hoy, 28 años después.
El necesario paraguas institucional
Más allá de hacia dónde quiera ir el sistema político en materia de FFAA, la legalidad y la institucionalidad resultan fundamentales.
Está claro que la profesión militar debe estar delimitada por el sistema político en términos de atribuciones, jurisdicción y competencias. Así lo dice la literatura especializada.[*]
Es que el marco legal es el que brinda las herramientas institucionales, estableciéndose allí las bases a través de las cuales el gobierno ejerce su autoridad. Por ello, a través de las leyes, en tanto decisiones políticas, se definen las instituciones responsables de su implementación. Sus objetivos deben ser claros y consistentes, además de traducirse en reglamentos concretos. En términos generales, el sistema político define los límites entre los cuales se deberá manejar la discrecionalidad de las instituciones militares.
Pero, como se mencionó, nuestra experiencia institucional ha dejado qué desear en ese sentido.
Por decreto 378/997 y con el objetivo de liberar personal policial para atender las crecientes necesidades relativas a la inseguridad ciudadana, se estableció que la custodia perimetral de las tres cárceles más importantes del país se delegara a las FFAA. Así, se dispuso la delimitación de una zona perimetral en los establecimientos carcelarios, la que sería considerada «zona militar», donde el personal militar cumpliría funciones bajo criterios de «seguridad en instalaciones militares». Y todo funcionó sin novedad hasta que pasó lo que tarde o temprano iba a pasar. En 1998, en el cumplimiento de sus funciones y ante un intento de fuga a través del vallado que delimitaba la zona militar perimetral, siguiendo la consigna establecida por el decreto mencionado: «… impedir el ingreso o egreso de cualquier persona a través de un área […] (que) será considerada zona militar.» un soldado abatió a un recluso. Como consecuencia de ello, el soldado de referencia fue procesado por la justicia penal ordinaria por homicidio, y se mantuvo en esa situación durante casi dos años – con todas las consecuencias personales y profesionales obvias – hasta que, en abril del año 2000, se sancionó la ley 17.243 en cuyo artículo 77 se estableció que el accionar militar en este tipo de casos se justificaba bajo la figura del «cumplimiento de la ley».
Educación, formación y educación militar
Yendo más al meollo de la cuestión que se viene debatiendo estos días, la idea de dar formación militar y de oficios a jóvenes no es nueva en sectores políticos. Ya en 2013 el partido que hoy está en el gobierno venía pensando en crear un Instituto Militar Politécnico, el que sería una institución de nivel de enseñanza secundaria, parecido al Liceo Militar, no descartándose la posibilidad de ser implementado tanto en bachillerato como incluso en ciclo básico.
También en ese período de gobierno, 2010 – 2014, el MDN estudiaba la posibilidad de que las FFAA brindasen servicios de capacitación a civiles, e incluso comercializarlos, en áreas relacionadas con mecánica, electricidad, plomería, carpintería, tapicería, madera y con actividades hípicas (desde la veterinaria hasta la fabricación de herraduras), según manifestara el Director de Formación Militar del MDN del momento al Semanario “Búsqueda” del 14 de febrero y 30 de mayo de 2013.
Lo cierto es que la idea era que jóvenes, muchas veces menores de edad, ingresaran a instituciones militares bajo el régimen de “formación pre – militar”. Cabe mencionarse que este concepto de “formación pre – militar” no tiene definidas legalmente sus características y límites. Por tanto, la ausencia de definiciones concretas y las consecuencias de su práctica en ese entorno, quedan peligrosamente sujetas a interpretaciones.
Implementación – elementos a tener en cuenta
Pero como la idea ya está instalada, en caso de que el sistema político disponga que las FFAA cumplan este tipo de misiones, cosa que no comparto pero parecería que así se hará, paso a mencionar aquí ciertos puntos a tener en cuenta.
- El marco normativo. Hay que definir a nivel legal y no reglamentario solamente, las prerrogativas y límites de las instituciones militares, y por ende de sus integrantes, en la implementación de esta política de formación a adolescentes en conflicto con la ley que venimos mencionando. Ya pasó que en cumplimiento de órdenes del Poder Ejecutivo un militar terminó procesado, como vimos arriba. Y eso puede volver a ocurrir si no existe un marco institucional adecuado. El sistema político emite una orden y, frente a eventuales consecuencias dentro de su cumplimiento, ese mismo sistema político deberá respaldar a las instituciones militares. Acá no vale el “yo no fui”, como pasó en 1998.
- Los contenidos de los planes de estudio. En la página 15 del semanario Búsqueda de fecha 22 de enero pasado, dice que el Ejército Nacional está “diseñando los planes de estudio y plazos de formación.” No debería ser así. Son las instituciones civiles las que, en cierta forma, “contratan” a las FFAA para cierta tarea. Las definiciones de los objetivos y estrategias deberían ser hechas por esas instituciones civiles y no por las militares. ¿Por qué? Porque después, si algo no sale como se esperaba, la responsabilidad terminará cayendo en las instituciones militares, pudiéndose volver otra vez al “yo no fui” del sistema político
- El financiamiento. Los militares son los empleados públicos con más bajo nivel salarial de toda la administración pública. Por ello, en función de la responsabilidad que en este caso se le estaría asignando a las FFAA, y también para que esto no termine siendo una suerte de dumping, el personal militar involucrado deberá tener un complemento salarial que lo equipare a los niveles de aquellos funcionarios de las instituciones que han fracasado en la empresa de socializar esos adolescentes en conflicto con la ley.
- Consecuencias institucionales. Entiendo que este tipo de misiones se disponen porque las instituciones originalmente responsables no han sido capaces de cumplir con algunos de sus cometidos institucionales. No obstante, utilizar las FFAA en este tipo de misiones no se debería perpetuar en el tiempo, básicamente por dos razones: por un lado, no son funciones militares, pero por otro y tal vez más importante aún, porque al perpetuarse en el tiempo, aquellas instituciones responsables no cambiarán ni se reformularán en pos de volver al camino de cumplir con sus cometidos, y seguirán volcando sus “casos complicados” en las FFAA para que los “resocialice”.
Sin dudas que es función del Estado utilizar todos sus recursos y herramientas para enfrentar situaciones inesperadas. Pero también es madurez de las instituciones estatales generar los cambios institucionales que corresponda dentro del Estado para que, luego, todas las instituciones vuelvan a sus misiones naturales para las que han sido creadas y de lo cual son responsables.
[*] Bañón y Olmeda, La institución militar en el Estado contemporáneo.; Bruneau y Matei, Hacia una Nueva Conceptualización de la Democratización y las Relaciones Civiles Militares.; Croissant, Kuehn, Lorenz, Chambers, Democratization and Civilian Control in Asia.; Feaver, The civil – military problematique: Huntington, Janowitz and the question of civilian control.; Pion – Berlin, y Arceneaux, Decision – Makers or Decision – Takers? Military Missions and Civilian Control in Democratic South America.; Pion – Berlin, Martínez, Soldiers, Politicians, and Civilians. Reforming Civil – Military Relations in Democratic Latin America.; Martínez, Military Multifunctionality and Democracy: a dangerous coexistence.; Saint – Pierre, Breve reflexión sobre el empleo de las Fuerzas Armadas.; Serra, La transición military.; entre otros especialistas.