Alain Mizrahi
(Especial para Contraviento)
Por qué un país que arrancó de más abajo parece haber tenido mucho más claro que Uruguay qué quería construir.
Este artículo toma como punto de partida el excelente texto de Ibrahim Ferreyra comparando la trayectoria de Uruguay e Irlanda en los últimos 40 años. Sus argumentos son potentes, pero la comparación también recibió objeciones atendibles: Irlanda ya partía de un nivel de ingreso más alto, se integró tempranamente al mercado europeo al ingresar a la Comunidad Económica Europea en 1973, y además jugó durante décadas con ventajas muy particulares para atraer multinacionales, como su cercanía cultural y económica con el Reino Unido, el idioma inglés y una estrategia de impuesto corporativo bajo. Todo eso no invalida la comparación, pero sí la vuelve más discutible como espejo directo de Uruguay.
Quise buscar entonces un ejemplo más cercano y menos vulnerable a esas objeciones. Miré varios casos, desde Estonia hasta Mauricio y Nueva Zelanda, y terminé eligiendo Costa Rica. No porque hoy sea claramente más rica que Uruguay – que no lo es – sino porque muestra algo quizás más incómodo: una claridad estratégica que a Uruguay le ha faltado y le sigue faltando.
No se trata de quién es más rico
Conviene decirlo de entrada para no hacernos trampa al solitario: Costa Rica no superó a Uruguay en PBI per cápita. En 1980, Uruguay estaba en US$ 8.800 y Costa Rica en US$ 6.200. En 2024, Uruguay llegó a casi US$ 19.000 y Costa Rica a casi US$ 14.900. En otras palabras, Uruguay siguió siendo más rico en ingreso per cápita. Y, aun así, Costa Rica creció algo más rápido en el período: alrededor de 116% en Uruguay contra 139% en Costa Rica. Ese matiz no debilita la comparación sino que la vuelve más fina: el punto ya no es que Costa Rica nos haya pasado por arriba en bienestar, sino que, partiendo de una base más baja, logró darse un rumbo bastante más claro. Nosotros seguimos siendo algo más ricos, pero ellos parecen tener mucho más claro para qué quieren ser ricos.
Ellos eligieron un modelo, nosotros “vamos viendo”
Eso se ve en la lógica del modelo, no solo en el número final. Un estudio reciente de la OMC sobre Costa Rica (“Costa Rica: the architecture of services export success”) dice que su éxito se apoya en una visión estratégica de largo plazo, continuidad institucional y fuerte coordinación público-privada. El mismo trabajo agrega que las exportaciones de servicios basados en conocimiento (software, servicios informáticos, servicios creativos, I+D, etc), ya equivalían en 2024 al 9,5% del PBI y al 24,1% de las exportaciones totales, y que la decisión de adoptar un enfoque sectorial en 2001 fue deliberada, basada en datos, y terminó empujando un salto impresionante en sectores como dispositivos médicos y servicios basados en conocimiento.
La OCDE llega a una conclusión parecida en el “OECD Economic Survey: Costa Rica 2025”: la apertura comercial impulsó exportaciones, diversificó la producción y sostuvo el crecimiento. Hoy los dispositivos médicos y los servicios empresariales ya superaron a los commodities agrícolas y al turismo como principales exportaciones, y dos tercios de las exportaciones de bienes del país salen de zonas francas..
Zonas francas: administrar no es transformar
Ahí aparece un primer contraste importante con Uruguay: las zonas francas. Uruguay no puede decir que las ignoró. Al contrario: las tuvo, las desarrolló y les sacó un rédito importante. Según la Dirección Nacional de Zonas Francas, en 2023 se registraron 1.337 usuarios, US$ 1.012 millones de inversión, US$ 8.120 millones de exportaciones y un aporte equivalente a 6,1% del PBI. O sea: no es una simple nota al pie, es un instrumento económico importante.
Pero en Costa Rica las zonas francas son otra cosa: no solo un régimen exitoso, sino una pieza central del modelo económico. El balance 2024 de PROCOMER (el equivalente de nuestro Uruguay XXI) muestra 626 empresas operativas, una contribución equivalente a 15% del PBI y casi 200.000 empleos directos. Eso ya es más que un buen régimen de incentivos. Es una pieza de ingeniería productiva.
La diferencia, además, no es solo de escala. Es de intención. En Uruguay, un estudio reciente publicado por la OMC dice explícitamente que el país construyó el sector de “servicios modernos” “without an explicit strategy”, es decir, sin una estrategia explícita, mediante una aproximación gradual y “de facto”, apoyada en estabilidad, capital humano, infraestructura digital y regímenes de incentivos; recién en 2012 Uruguay XXI empezó a ordenar iniciativas que hasta entonces estaban dispersas. El mismo trabajo advierte, en sus conclusiones, la falta de una estrategia nacional clara y abarcadora. (Este trabajo es del uruguayo Javier Peña Capobianco y se llama “Uruguay’s approach to fostering modern services”).
Costa Rica hizo de las zonas francas una herramienta de transformación; Uruguay, una plataforma eficaz pero menos estratégica.
Un nicho sofisticado elegido a conciencia
El segundo ejemplo, todavía más elocuente, es el de los dispositivos médicos. Ahí Costa Rica muestra de manera casi caricaturesca qué significa elegir una dirección clara. Según un estudio de Claudio Mora-García para el BID, el sector pasó de 8 empresas y unos 1.500 empleos en 2000 a 86 empresas, más de 50.500 empleos y (atención!) 37% de las exportaciones totales en 2022. El mismo trabajo señala que en solo cuatro años las exportaciones del sector pasaron de US$ 3.500 millones a US$ 7.400 millones. Y no estamos hablando de frasquitos y algodones: el país exporta catéteres, instrumental médico, partes artificiales del cuerpo, válvulas cardíacas biológicas y oclusores.
Nada de eso cayó del cielo. La OMC atribuye ese salto al enfoque sectorial adoptado por CINDE (Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo) en 2001, que permitió empujar industrias más sofisticadas. La OCDE, por su parte, muestra que los dispositivos médicos son hoy el principal producto de exportación de Costa Rica y que los servicios empresariales ya superaron al turismo como principal rubro exportador de servicios.
Muchos activos, poco coraje
Uruguay, mientras tanto, hizo muchas cosas razonables. Ahí está justamente el problema. Tenemos turismo, agro competitivo, software, servicios globales, zonas francas, estabilidad institucional, buena infraestructura digital y buena reputación internacional. ¡Tenemos buenos activos! Lo que no terminamos de tener son prioridades productivas inequívocas.
El Banco Mundial describe bastante bien esa sensación de país que funciona, pero no despega. En su diagnóstico más reciente sobre Uruguay (“Uruguay: Systematic Country Diagnostic Update”) dice que la productividad se estancó, que las exportaciones se estancaron y se concentraron más, que la participación en cadenas globales de valor sigue siendo limitada y que la competencia doméstica es restringida. También señala que Uruguay mantiene fuertes restricciones regulatorias a la competencia, mucho control estatal en servicios de infraestructura y una competencia desigual entre empresas públicas y privadas. No está describiendo una catástrofe. Está describiendo un país que se fue quedando sin impulso.
Flotar no es navegar
Y ahí aparece la trampa más uruguaya de todas. Tal como dice Ibrahim Ferreyra en su nota, Uruguay casi nunca hace las cosas tan mal como para verse obligado a cambiar de verdad. No colapsa, no implota, nunca toca fondo. Flota, “fluctuat nec mergitur”. Pero llevamos demasiado tiempo confundiendo flotar con navegar, y transformando ese flotar en una filosofía nacional. Entonces nos creemos el cuento de que tener un poco de todo equivale a tener un modelo de país: un poco de turismo, un poco de agro sofisticado, un poco de servicios globales, un poco de logística, un poco de innovación, un poco de economía verde. Todo suma. Pero nada indica un rumbo claro.
Costa Rica, en cambio, no dejó que la postal de la “Pura Vida” sustituyera al proyecto. No renunció al turismo ni al agro, pero usó apertura, zonas francas, promoción de inversiones, formación de talento y continuidad institucional para empujar un perfil productivo reconocible. Uruguay, con más estabilidad y mayor ingreso, sigue más cómodo administrando que eligiendo, en esa forma a veces exasperante de la ambición a la uruguaya: jugar a no perder.
El empate como modelo
El problema es que hace demasiado tiempo que tampoco jugamos a ganar. Y ese es, tal vez, nuestro verdadero y triste modelo de país: no el turístico, no el agroindustrial, no el hub de servicios. El modelo uruguayo ha sido, durante demasiado tiempo, el de la suficiencia. Suficiente crecimiento para no alarmarse. Suficiente bienestar para no salir a la calle y pedir “que se vayan todos”, suficiente estabilidad para no cambiar nada de fondo estén el FA o el PN en el poder. Suficiente de todo pero nunca lo bastante de nada.
En el fútbol los uruguayos lo conocemos de memoria. Jugar al empate tiene su épica, su dignidad y hasta su técnica. Sirve para seguir en partido, sirve para no perder, sirve para no bajar a la B, o para clasificar al Mundial sufriendo hasta el último partido. Para lo que nunca sirve es para jugar a ser campeón.