Uruguay entre mapas y ciudadanos: regionalizar para desarmar el freno

En el intenso debate que venimos sosteniendo en torno a la “cantonización” -gracias a la iniciativa, fruto de su larga prédica, de Carlos Abel Olivera, y al reto aceptado por Oscar N. Ventura, a la que luego se sumó nuestra Beatriz López López y este columnista-empiezo a tener la sensación de que corremos un riesgo clásico del Uruguay: discutir mucho y muy bien el mapa -lo que constituiría el recipiente de cualquier reforma- y muy poco al ciudadano que debe habitarlo.

Ventura, en un pasaje de su último aporte, escribió que “quien piense que Uruguay puede procesar un cambio a la Nueva Zelanda, se equivoca de medio a medio”.

La frase me alude, y aunque no haya sido ese su propósito, me permite precisar mi posición: Yo tampoco creo que Uruguay pueda “hacer lo de Nueva Zelanda” tal como ese país lo hizo en los años ochenta. Pero no por las mismas razones.

No se trata de copiar a Nueva Zelanda. Se trata de crear las condiciones para que Uruguay pueda, algún día, producir sus propios neozelandeses.

Ahí está, a mi juicio, el punto ciego del debate.

El mapa no basta: el material humano como condición y posibilidad

Hasta ahora, el intercambio ha girado sobre todo en torno a formas territoriales, modelos políticos y económicos, sistemas impositivos y educativos: cantones al estilo suizo, regiones a la uruguaya, federalismos posibles, imposibles o deseables.

Esa discusión es necesaria. Pero es insuficiente si no ponemos en el centro el material humano: los ciudadanos concretos, con su idiosincrasia, sus hábitos, su cultura cívica (o la falta de ella), su ética del trabajo, su disposición a cooperar o a sacar ventaja, su nivel educativo, su capacidad de innovar.

La comparación Uruguay–Nueva Zelanda que planteaba en mi columna anterior incluía una anécdota que no es decorativa, sino esencial. Un periodista uruguayo, en los años ochenta, recorre ambos países y encuentra simetrías por doquier: tamaño, población, economía agroexportadora, aislamiento relativo, horizonte marítimo. Todo parecía sugerir que “el modelo” a seguir estaba allí. Sin embargo, la conclusión a la que llegaba era exactamente la contraria.

¿Por qué? Porque Nueva Zelanda tenía 4,5 millones de neozelandeses, y Uruguay 3,5 millones de uruguayos. Dicho de otro modo, más brutal y gráfico: Uruguay tenía (y tiene) un exceso brutal de uruguayos y una falta total y absoluta de neozelandeses. O suizos, para ir al origen de la propuesta cantonal.

Y mientras los primeros eran capaces de dedicar horas semanales a trabajo comunitario honorario y de obligar a un extraño a levantar una bolsa de nylon tirada en la calle, los segundos parecían especializarse en el arte de trabajar cuatro horas —a media máquina— y cobrar por ocho. Sin renunciar al Carnaval de 6 meses y un mínimo de un feriado mensual en día lunes.

No es un juicio moral. Es una descripción de cultura cívica. Y si no la incorporamos, cualquier diseño federal, cantonal o regional será, en el mejor de los casos, una fantasía cartográfica.

No hay descentralización viable sin capital social. No hay autonomía regional sin responsabilidad cívica. No hay federalismo que resista sin ciudadanos capaces de sostenerlo.

Por eso, esta columna cree que el eje del debate debe desplazarse, al menos parcialmente, desde la pregunta por el modelo (“cantones o regiones”) hacia la pregunta por la viabilidad humana de cualquier modelo: ¿qué tipo de ciudadanía tenemos, qué tipo de ciudadanía necesitamos y qué tipo de instituciones pueden ayudarnos a acortar esa distancia?

Lo mejor de cada propuesta: un realismo que no se rinda

Dicho esto, debemos ser explícitos: mi acuerdo de fondo con Ventura es real. La propuesta de organizar el país en seis grandes regiones —que pasen a ser los departamentos que contempla la Constitución— y convertir a los actuales departamentos en subregiones me parece, hoy, el punto de apoyo institucional más realista para cualquier transformación seria. Que esa organización política, institucionalmente viable sin aventuras constitucionales, esté acompañada de un reparto del actual gobierno central generando una segunda capital en el Interior y distribuyendo ministerios y centros de poder, sería un paso gigante.

Muy a mi pesar, esta columna coincide en que una cantonización “a la suiza”, con 19 cantones soberanos y un Estado federal reducido al mínimo, no es políticamente viable en el Uruguay actual. No sólo por razones jurídicas o constitucionales, sino porque choca de frente con la estructura rígida, corporativa y defensiva que hemos construido en décadas.

Pero sería un error desechar por completo la revolucionaria propuesta -provocadora, diría, en el mejor sentido- de Carlos Abel Olivera, sobre todo en lo que, a iniciativa y facultades impositivas descentralizadas, en competencia entre sí. Aspecto que, en el tiempo, bien podría ser parte de la propuesta de regionalización de Ventura.

Su insistencia en la autonomía real, en la necesidad de fragmentar un Estado central hipertrofiado, en la búsqueda de escalas de decisión más cercanas al territorio, apunta a algo que compartimos desde siempre: el centralismo montevideano es parte del problema, no de la solución.

Nuestra posición:

Nuestra posición, entonces, es sencilla de enunciar y difícil de ejecutar:

tomar de Olivera el impulso descentralizador radical,
tomar de Ventura el diseño regional compatible con la Constitución,
y añadir un tercer elemento que ninguno de los dos -nos parece- ha puesto en el centro: un enfoque gradual, políticamente viable, orientado a desarticular paso a paso el trípode corporativo del cual somos rehenes.

En todo caso, hay sí, en la valiosa propuesta de Beatriz López López muchos elementos cualitativos que, no sólo no son excluyentes con las otras propuestas, sino, en muchos aspectos, perfectamente integrables.

El trípode corporativo: a quién le queremos sacar poder

En mi columna anterior hablé de la fisiología del freno, retomando la intuición de Real de Azúa sobre “el impulso y su freno”. Ese freno no es un actor individual ni una conspiración coordinada, sino un trípode corporativo:

el sindicalismo público,
la partidocracia,
y la burocracia estatal protegida por un garantismo hipertrofiado.

Cada uno defiende su parcela, sus privilegios, su lógica interna. El resultado agregado es un país donde cualquier reforma profunda enfrenta, simultáneamente, tres capas de resistencia. Y donde incluso las reformas aprobadas pueden ser revertidas años después, cuando el equilibrio corporativo cambia.

Tal vez, incluso, a ese perverso trípode, incluso haya que agregarle un elemento más, que tiene directa relación con el párrafo anterior: la de los institutos de democracia directa.

Cualquier propuesta de cantonización, regionalización, descentralización, por lógica contendrá un importante componente de posibles instancias de democracia directa y Uruguay los tiene: solo que no son de democracia directa -y tal vez ni siquiera de democracia- sino de “intermediación corporativa”. Tal como fueron legislados, ninguna iniciativa tendrá andamiento, y de tenerlo, podrá ser aprobada, si no cuenta con un importante apoyo corporativo que la impulse. O sea, una intermediación.

¿Y qué, tras el diagnóstico?

Si aceptamos este diagnóstico, entonces la pregunta sobre cantones o regiones cambia de sentido. Ya no se trata de elegir el modelo “más lindo” o “más moderno”, sino el modelo que permita, en la práctica, ir desarmando ese trípode sin romper el país ni caer en salidas autoritarias.

Desde ese punto de vista, la regionalización en seis regiones propone algo políticamente inteligente:

es compatible con la Constitución,
reparte poder sin fragmentar al extremo,
crea nuevas escalas de decisión,
y abre un espacio para que la ciudadanía pueda empezar a organizarse de otro modo.

No es una revolución. Es un desplazamiento gradual del centro de gravedad del poder.

Regionalizar para formar ciudadanos, no sólo para trazar mapas

Puesto el centro en el ciudadano —el que tenemos y el que deberíamos tener— la regionalización deja de ser un debate geométrico para convertirse en un instrumento pedagógico y político.

Una región con competencias reales en educación, desarrollo productivo, infraestructura y políticas de salud no es sólo un ente administrativo: es un laboratorio de ciudadanía. Es un espacio donde se puede:

vincular educación con producción,
involucrar a la comunidad en proyectos concretos,
experimentar con formas de participación distintas,
hacer visibles los costos del bloqueo y las ventajas del acuerdo,
construir, lentamente, el capital social que hoy nos falta.

No se trata de imaginar que el día después de la regionalización aparecerán “neozelandeses” en la Banda Oriental. Se trata de aceptar que, sin cambios en la escala y en la estructura de poder, seguiremos reproduciendo el mismo tipo de ciudadano que nuestro sistema ha venido moldeando: más atento a defender su pequeño privilegio que a construir un futuro compartido.

En ese sentido, la regionalización que propone Ventura —combinada con una agenda explícita de fortalecimiento ciudadano y de descentralización operativa— parece más viable, y por tanto, prometedora que cualquier cantonización maximalista. No porque sea perfecta, sino porque es políticamente abordable y apunta, si se la toma en serio, en la dirección correcta: la de ir restándole peso al centralismo y al trípode corporativo que lo sostiene.

Viabilidad democrática: cambiar sin mayorías aplastantes ni caudillos

Hay un último aspecto, poco abordado, al que no podemos sustraernos: el contexto político en el que, muchos de los países que pudieran invocarse como ejemplo de reformas profundas —Chile, Corea del Sur, Singapur, incluso la propia Nueva Zelanda— lo hicieron en contextos políticos muy distintos:

con regímenes autoritarios,
con mayorías arrolladoras,
con sistemas menos fragmentados,
con estructuras corporativas menos densas.

Uruguay no tiene, ni debe tener, esas condiciones. No queremos un Pinochet, ni un Lee Kuan Yew, ni un caudillismo iluminado.

Lo que sí podemos querer —y ahí es donde, a mi juicio, se juega la verdadera discusión federal— es construir reglas e instituciones que nos permitan cambiar sin necesitar unanimidades imposibles. La regionalización, bien pensada, puede ser una de esas reglas: al crear múltiples centros de decisión y responsabilidad, hace más difícil el bloqueo total y más fácil la experimentación parcial.

No vamos a hacer “lo de Nueva Zelanda”. Pero podemos aprender algo de su lógica:

crear agencias con metas claras,
evaluar resultados,
profesionalizar la gestión,
vincular recursos a desempeño,
y acercar decisiones a los ciudadanos.

Epílogo: mapas posibles, ciudadanos necesarios

Un resumen posible de lo dicho:

la coincidencia con Ventura en que Uruguay no puede esperar un milagro “a la Nueva Zelanda”;
la absoluta concordancia con Olivera en que el centralismo uruguayo es parte -grande- del problema y nunca de solución alguna;
y el convencimiento que ninguna propuesta federal, cantonal o regional será viable si no se hace cargo del material humano sobre el que pretende operar.

El mapa importa. Mucho. Pero sin ciudadanos capaces de sostenerlo, cualquier mapa es apenas un dibujo sobre la mesa.

No se trata de copiar a Nueva Zelanda u otro cualquiera. Se trata de crear, paso a paso, las condiciones para que Uruguay pueda, algún día, producir sus propios neozelandeses: ciudadanos que entiendan que el futuro no se hereda, se construye; que el territorio no es una excusa, sino una responsabilidad; y que el freno no es un destino, sino una fisiología que podemos, si queremos, empezar a desarmar.

CONTRAVIENTO