Cecilia Aguirrezabala
El informe final del Diálogo Social propone más derechos, más gasto y menos control sobre tu ahorro. La pregunta que no responde: ¿quién paga y quién decide? El documento del Diálogo Social tiene tres problemas centrales. Reconoce una tensión fiscal creciente, pero propone expandir el gasto. Habla de proteger el ahorro individual, pero propone centralizar su administración. Se presenta como consenso nacional, pero deja sin respuesta a buena parte de quienes discreparon.
Acto 1. La trampa del diagnóstico y la cuenta que no cierra
El documento del Diálogo Social arranca con un diagnóstico que se presenta como punto de partida que lleva años circulando en todos los ámbitos técnicos del país. La Comisión de Expertos en Seguridad Social del período anterior llegó a las mismas conclusiones. Los actuarios del BPS también. Los economistas independientes, ídem. El sistema de protección social uruguayo está bajo tensión fiscal creciente y la tendencia es indiscutible: menos nacimientos, más jubilados, menos activos sosteniendo a más pasivos. Esto no es un hallazgo del Diálogo Social. Es la letanía compartida de la que todos hablan y sobre la que nadie actúa.
El valor del documento no está en el diagnóstico sino en las soluciones. Y es exactamente ahí donde el documento falla. Para que un sistema de reparto sea sostenible se necesitan entre 3 y 4 activos por cada pasivo. Uruguay tiene 2,3 y bajando. Y las proyecciones del INE incluidas en el propio documento advierten que para 2070 la situación será dramáticamente peor. Ante ese problema, el documento propone un menú de medidas que significan más gasto. Leíste bien. Más gasto. Aumentar transferencias monetarias, ampliar licencias parentales, expandir educación de tiempo completo, crear seguros de desempleo para independientes, financiar cuidados de larga duración.
El problema no es solo gastar más sino la combinación letal de tres factores: Primero, más gasto. Todas las medidas tienen costo fiscal sin fuente de financiamiento identificada. Segundo, menos aportes. Varias medidas reducen activamente la generación de contribuciones al sistema. Licencias parentales más largas significan menos meses aportando. Y la propuesta más llamativa: habilitar el retiro anticipado a los 60 años. En un sistema que ya no se financia con la relación activos/pasivos actual, proponen que la gente aporte menos años y cobre más años. Tercero, nada para crecer — o peor, medidas que van en sentido contrario.
No hay una sola propuesta orientada a aumentar la base de aportantes, reducir la informalidad laboral o incentivar la permanencia en el mercado de trabajo. El documento sugiere implícitamente que expandir los cuidados y las licencias contribuirá a resolver el problema demográfico. Es una media verdad. Más cuidados pueden aumentar la participación laboral femenina y eso sí suma aportantes. Pero pensar que revierten la caída de la natalidad es optimismo sin evidencia. Y la extensión de la licencia paternal tiene costos reales sobre la productividad que el documento no cuantifica. No toda medida social es automáticamente una medida económica. El problema es fiscal. Las soluciones propuestas son presentadas como técnicas pero son ideológicas.
Acto 2. La acusación contra las AFAP
Para entender por qué la propuesta sobre las AFAP es problemática, primero hay que entender cómo funciona el sistema actual. Cada mes, el trabajador uruguayo aporta un porcentaje de su salario al sistema de seguridad social. Ese aporte se divide en dos destinos: una parte va al BPS, que la usa para pagar las jubilaciones y pensiones de quienes ya están retirados hoy. La otra parte va a una cuenta individual en la AFAP que el trabajador eligió – su ahorro personal, que la AFAP invierte y crece hasta el momento de su jubilación. Esa cuenta AFAP es tuya. Tiene tu nombre. Podés consultarla online, recibís estados de cuenta dos veces por año por ley, tenés acceso a asesores y call centers, y la AFAP que la administra está auditada por el BCU, publica sus balances y opera bajo una regulación estricta que define hasta qué porcentaje puede invertir en cada tipo de activo.
¿Podemos decir lo mismo del BPS? Los datos hablan solos. El BPS cerró 2025 con un resultado negativo de 227 millones de dólares, y para sostenerse recibió del Estado una asistencia financiera de 497 millones de dólares – más del doble que el año anterior. En 2023 el déficit operativo fue de 326 millones de dólares, cubierto con 490 millones de asistencia de Rentas Generales. El organismo que el gobierno propone como alternativa confiable a las AFAP, requiere cientos de millones de dólares anuales en subsidio estatal solo para mantenerse a flote.
Frente a esa realidad, el documento del Diálogo Social ataca a las AFAP por “ineficientes”. Pero los datos no respaldan esa acusación. Las AFAP uruguayas cobran las comisiones más bajas de toda América Latina, ubicadas en 0,32% anual sobre el total acumulado por cada afiliado – en el piso de los estándares internacionales. Y cuando se calculó el impacto real de eliminar toda su estructura: incluso eliminando toda la estructura comercial y de atención al cliente de las AFAP, la mejora en las jubilaciones totales sería inferior al 1%, mientras que todo el costo actual sería absorbido por el nuevo ente estatal, requiriendo financiamiento a través de impuestos o mayor déficit fiscal.
El oficialismo recurre entonces a otro argumento: “La gente no sabe a qué AFAP está afiliada ni cuánto le cobran”. Pero ¿saben acaso los uruguayos cuánto cuesta administrar el BPS? ¿Saben que necesita casi 500 millones de dólares anuales en subsidio estatal para pagar las jubilaciones de hoy? El desconocimiento sobre las AFAP es un problema de comunicación. El déficit del BPS es un problema estructural. Y hay una oportunidad concreta que el documento ignora: las AFAP están muy limitadas en los tipos de activos en que pueden invertir. Flexibilizar esos límites podría generar mayores rentabilidades para los ahorristas y mayor competencia entre administradoras.
¿Por qué no hay más AFAP en Uruguay? Probablemente porque la regulación actual hace que no sea negocio entrar al mercado. Eso es lo que habría que revisar. Cobrar comisiones no es un problema. Cobrarlas en exceso sí, pero ese problema ya fue resuelto con el tope regulatorio. Más AFAP compitiendo por ofrecer mejores retornos netos beneficia al afiliado. El documento no lo menciona.
Acto 3. El ahorro individual que deja de tener nombre propio
Lo que propone el documento en materia de ahorro individual es un cambio estructural que se presenta con lenguaje técnico pero tiene consecuencias muy concretas para cada trabajador uruguayo. Para entenderlo hay que partir de por qué existe el sistema actual. Las AFAP no nacieron para llevar registros contables — eso lo puede hacer cualquier organismo. Nacieron para cumplir dos funciones específicas: Primero, blindar el ahorro previsional del trabajador separándolo del Estado, de modo que ese dinero no pueda ser usado para financiar gasto público. Segundo, poner la gestión de ese ahorro en manos de un actor fiduciario privado, regulado por el BCU, que responde directamente ante el afiliado y ante el regulador si algo sale mal. No es un tema de burocracia. Es un tema de garantías y de quién responde.
Lo que propone el documento es reemplazar ese esquema por un organismo público centralizado que administre todos los ahorros agrupados por cohorte o grupo generacional, y luego licite esos fondos — ya no individualizados — a las AFAP y otros gestores para que los inviertan. Es posible que ese organismo mantenga registros individuales y notifique a cada ahorrista, como ocurre hoy aunque eso no es lo central.
Lo central es que cambia radicalmente quién da las garantías y quién responde por lo que la discusión no es si las AFAP siguen existiendo. Es si el trabajador conserva control directo sobre su ahorro. Hoy tu AFAP responde ante vos directamente y ante el BCU. Con el nuevo esquema, el Estado es el administrador, el regulador y el responsable último — todo al mismo tiempo. El vínculo jurídico directo entre el trabajador y quien custodia su ahorro desaparece. Y con él, la separación que el sistema diseñó para garantizar que el Estado no tenga acceso a ese dinero.
La segunda consecuencia es más preocupante y es donde está el riesgo real. El mismo documento que propone este rediseño también propone un paquete enorme de gasto nuevo — transferencias, cuidados, licencias, seguros — sin identificar una sola fuente de financiamiento genuina. Y aquí está el problema: si el Estado centraliza la administración de los fondos y luego los licita, podría retener una porción de las ganancias generadas antes de redistribuirlas entre los ahorristas. Esa eventual retención o “mordida” sobre el rendimiento de tus ahorros sería muy difícil de detectar, porque el organismo estatal controla tanto la administración como la información.
Solo verías el resultado neto que decida asignarte. Y ese resultado podría estar financiando exactamente el gasto que el propio documento propone sin decir cómo pagarlo. Cuanto más indirecto sea el vínculo entre trabajador, administrador y rendimiento, más difícil será controlarlo. Antes de 1996, parte de los fondos de jubilación en Uruguay se usaban para financiar gastos corrientes del Estado. El sistema mixto se creó precisamente para blindar los ahorros individuales de esa lógica. Este documento desmonta ese blindaje sin decirlo explícitamente, y sin responder la pregunta central: ¿de dónde sale la plata para financiar las nuevas medidas propuestas en el Diálogo Social?
Acto 4. Una conclusión demasiado parecida a 2018
Para entender el Diálogo Social 2026 no alcanza con leer el documento. Hay que leer lo que su coordinador escribió ocho años antes. En octubre de 2018, Hugo Bai — entonces economista del Instituto Cuesta Duarte e integrante de la Representación de los Trabajadores en el BPS — presentó un documento titulado “Diálogo en Seguridad Social: Insumos para una Reforma” (disponible aquí) La primera línea del documento de 2018 propone exactamente esto: un “Diálogo Social que involucre a todos los partidos políticos y actores sociales” para reformar la seguridad social. Siete años después, Bai coordina ese diálogo, ahora desde la OPP del gobierno del Frente Amplio. Cambió de sombrero no de guión. Las coincidencias entre ambos documentos son demasiado relevantes como para no discutirlas.
En 2018 Bai ya planteaba el mismo diagnóstico demográfico, incluso con el mismo gráfico de relación activos/pasivos proyectada, el mismo marco de “sostenibilidad económica vs. sostenibilidad social”, y la misma conclusión implícita: hay que gastar más y buscar nuevas fuentes de financiamiento. En 2026, el Diálogo Social llega exactamente a esas mismas conclusiones. Pero lo más revelador del documento de 2018 no es lo que dice sino cómo lo dice.
Tres problemas en ese documento se replican sin cambios en el de 2026: El vocabulario cargado. El documento de 2018 habla de “retroceder en sostenibilidad social”, “desmantelar” el sistema, “necesaria ampliación” de la protección social. Adjetivos que hacen el trabajo ideológico sin aportar evidencia. El documento de 2026 replica el patrón: todo aumento de gasto es un “derecho”, toda restricción es un “retroceso”. Las preguntas retóricas disfrazadas de apertura. El documento de 2018 pregunta: “¿Es socialmente sostenible retroceder a lo anterior?”, acompañada de ejemplos como “Que la jubilación mínima vuelva a ser de $6.000”. No son preguntas. Son conclusiones con signo de interrogación. El documento de 2026 usa el mismo mecanismo: presenta como “orientaciones” lo que en realidad son posiciones ideológicas predeterminadas. Las debilidades técnicas convenientes.
En 2018, Bai presenta el flujo AFAP – que transfirió USD 1.170M al BPS y recibió USD 120M en prestaciones – como evidencia de “ineficiencia del sistema mixto”, ignorando que ese diferencial es exactamente el funcionamiento esperado de un sistema en fase de transición demográfica. En 2026, el documento replica la misma lógica: señala “problemas” de las AFAP que son en realidad características de diseño del sistema. Y hay un detalle: el propio gráfico de relación activo/pasivo proyectada que aparece en el documento de 2018 ya mostraba el problema demográfico con claridad. Sabían exactamente cuál era el problema desde 2018. Y en 2026 proponen lo mismo de siempre: más gasto.
El problema no es que Bai tuviera ideas previas. Todos las tienen. El problema es que un proceso presentado como deliberación abierta termina siendo casi un calco del marco conceptual que su coordinador ya defendía en 2018.
Acto 5. Pluralidad sin incidencia
El documento se presenta como el resultado de un proceso participativo amplio, plural y representativo. Los números son impresionantes: 29 conversatorios en los 19 departamentos, 66 audiencias con delegaciones, casi 10.000 visualizaciones de seminarios online, una plataforma digital con más de 23.000 visitas. Lo que los números no muestran es quién construyó los acuerdos, con qué actores, y cómo fueron tratados quienes disentían. Para entender por qué Eduardo Lust lo llamó “diálogo socialista” (no como insulto político sino como una descripción de sus integrantes), alcanza con mirar la composición de la Comisión Ejecutiva donde se construyeron los acuerdos: PIT-CNT, ONAJPU, RedPro Cuidados, Plataforma de Infancias y referentes técnicos vinculados históricamente al Instituto Cuesta Duarte tuvieron un peso decisivo en el proceso.
Del otro lado, las cámaras empresariales y Cabildo Abierto aparecen dejando constancias de disidencia que no alteran las conclusiones. El proceso no logró integrar de forma efectiva a quienes tenían objeciones centrales al rumbo de la reforma. El caso más revelador es el de las propias AFAP. La Asociación Nacional de AFAP del Uruguay (ANAFAP) participó del proceso, presentó documentos técnicos con cálculos concretos y realizó propuestas de mejora al sistema. Sin embargo, las administradoras afirmaron que se enteraron de las conclusiones sobre sus cuentas individuales a través de la prensa, antes de que el documento fuera presentado oficialmente. Sus aportes técnicos no son refutados en ningún punto del documento final. Simplemente no aparecen.
Una audiencia, un documento técnico ignorado, y la conclusión ya escrita de antemano. El mismo patrón se repite con los actores que sí participaron pero no acordaron. Las cámaras empresariales aparecen dejando constancias puntuales de disidencia. Sus reservas están registradas. Sus argumentos no son desarrollados ni respondidos. Son un barniz de pluralidad sin influencia real sobre el resultado. Cabildo Abierto es el caso más ilustrativo. Participó, firmó, y dejó constancias en casi cada sección. Y sobre el financiamiento de todo el paquete de gasto propuesto, formula la pregunta que ningún otro actor se animó a hacer en voz alta: si el propio documento reconoce que el sistema no se financia, ¿qué sentido tiene proponer mejoras que significan desembolsos mayores sin buscar aumentar los aportes?.
Esa es la contradicción central del documento, señalada por el único actor que la enunció explícitamente, registrada como “constancia” y dejada sin respuesta. Los otros cuatro partidos (Partido Nacional, Partido Colorado, Partido Independiente e Identidad Soberana), comunicaron que no participarían en la Comisión Ejecutiva. Estos partidos representan a la mayoría del electorado uruguayo: obtuvieron más votos que el Frente Amplio en primera vuelta de 2024. Su ausencia es la señal más clara de que el proceso carecía de las condiciones para producir un acuerdo genuinamente nacional. Un proceso donde el coordinador tenía las conclusiones escritas desde 2018, donde buena parte de los actores comparten la misma visión, y donde los partidos que no participaron representan a la mayoría del electorado, difícilmente pueda llamarse acuerdo nacional.
Acto 6. Otra reforma que quiere entrar, esta vez por la ventana
El 27 de octubre de 2024, el 61% de los uruguayos votó en contra del plebiscito impulsado por el PIT-CNT que proponía eliminar el pilar de ahorro individual y estatizar las AFAP. Fue una derrota contundente, clara y sin ambigüedades. La ciudadanía dijo que sus ahorros individuales debían seguir siendo suyos. Apenas un año y medio después, el Diálogo Social vuelve sobre el mismo punto sensible: quién controla el ahorro previsional de los trabajadores y propone crear un organismo estatal centralizado que administre esos mismos ahorros individuales, agrupados en bolsas por cohorte, quitándole al trabajador el vínculo jurídico directo con quien gestiona su dinero. El gobierno insiste en que “las AFAP no se eliminan” y que “no es una estatización”. ANAFAP responde que con esta propuesta el afiliado “deja de ser cliente y pasa a ser usuario cautivo de un único organismo estatal”, perdiendo “la posibilidad de elección” y el derecho de “exigirle cuentas directamente o ante el Banco Central del Uruguay.”
La discusión semántica sobre si es o no una “estatización” es una distracción. La pregunta relevante es más simple: ¿es esto lo que la ciudadanía aprobó en octubre de 2024? La respuesta es no. Lo que aprobó – con el 61% de los votos – fue mantener un sistema donde sus ahorros tienen su nombre, están blindados, son auditables y tienen un responsable jurídico directo ante ellos. Cabildo Abierto lo dejó escrito en el propio documento: no apoyará cambios que signifiquen revertir el resultado del plebiscito, “entendiendo que lo que la ciudadanía decidió en las urnas solo puede ser modificado en una nueva consulta popular.”
El senador nacionalista Javier García fue más directo: el acuerdo entre el Frente Amplio y el PIT-CNT “le pasa por arriba” a la voluntad popular. El colorado Robert Silva advirtió que se intenta avanzar por otra vía sobre aspectos ya rechazados por la ciudadanía. No es la primera vez que una agenda que perdió en las urnas intenta avanzar por otros caminos. Pero pocas veces el mecanismo es tan evidente: diseñar un “diálogo social” con participación mayoritariamente afín, ignorar los aportes técnicos de quienes disentían, y presentar el resultado como un consenso nacional que habilita lo que el voto directo no permitió.
La ciudadanía ya rechazó una reforma que tocaba el corazón del ahorro individual. El documento no propone exactamente lo mismo, pero vuelve sobre el mismo punto sensible: quién controla ese ahorro, quién responde por él y cuánto poder conserva el trabajador sobre su dinero. Esa discusión no puede entrar por la puerta lateral de un informe técnico. Si se quiere rediseñar el vínculo entre los uruguayos y su ahorro previsional, hay que decirlo de frente, poner números arriba de la mesa y explicar quién gana, quién pierde, quién paga, quién controla y quién responde. Eso todavía no ocurrió.