Población y territorio: casi completamente falso

Mi amigo Carlos, libertario irredento, vuelve a la carga con otro artículo sobre el tema de federalizar Uruguay dotando a cada Departamento de todas las competencias hoy reservadas al país, menos las relaciones internacionales. En este artículo busca refutar (pero ya veremos que no lo logra) mi crítica hacia su propuesta de cantonalización, centrándose en los siguientes aspectos:

No es cierto que las asimetrías entre regiones obsten para la cantonalización (uso este término a falta de uno mejor, pero en este artículo siempre alude a la hipótesis de Carlos de que los 19 Departamentos actuales pueden federalizarse con sus actuales características) y, en realidad, las asimetrías son consecuencia del unitarismo.
No es cierto que una historia convulsa y una matriz cultural diversa sea sinónimo de evolución hacia el federalismo, ni que la matriz cultural homogénea sea sinónimo de evolución hacia el unitarismo.
No es cierto que “los uruguayos no están habituados” o “preparados” para tomar decisiones a nivel local.

Carlos y yo tenemos una diferencia fundamental. Carlos lleva en su sangre y sus genes la inclinación pasional hacia la épica, el espíritu caudillista que Alejandro, Napoleón o Bolívar usaron para empezar desde una tiendita y crear un imperio, aunque en el caso de Carlos esa pasión lo impulse a la desagregación del país, no a la construcción de un imperio. Yo, mucho menos pasional, con el espíritu del analista intelectual muy poco dado a la acción, tengo una impronta mucho más fría y racional, más en la línea de Frankin y Jefferson en USA, Pericles en Grecia, Bismarck en Prusia, von Metternich en Austria, Taylerand en Francia o Grotius en los Países Bajos. Consecuentemente, donde Carlos arremete con hoplón y dory en sus Termópilas virtuales, yo tengo que actuar como abogado del diablo trayendo a la luz las oscuridades subyacentes a los heroísmos carlistas. Por lo tanto, como dice Carlos, ¡manos a la obra!

(Dicho sea de paso, si quieren un condensado de este artículo en forma de pdf, lo pueden descargar acá en Español y acá en Inglés. O, si prefieren los videos, en este link lo van a encontrar en Español castizo).

Asimetrías regionales

Carlos dedica una extensa parte de su artículo a rebatir mi argumento de que es conveniente ecualizar en lo posible las características socioeconómicas de las regiones antes de proceder a una disminución de las regiones administrativas que, a posteriori, puedan adquirir el estatus de provincias dentro de un estado federal. Los ejemplos que pone son de países europeos, estados norteamericanos y un par de países sudamericanos. Tenemos entonces que considerar cada situación.

Europa

En principio me niego a rediscutir la cantonalización suiza, porque eso ya lo estudié in extenso y demostré que la situación es incomparable con la de Uruguay. Como Carlos no desmonta ninguno de mis argumentos, no concedo el punto y no veo razón para rediscutirlo. Suiza no es un ejemplo aplicable a Uruguay.

También Carlos menciona a Luxenburgo, Islandia, Malta, Liechtenstein como países exitosos (que lo son) y concluye que el tamaño del país no es un predictor adecuado del éxito. Acá hay tres asuntos. Primero una falacia del hombre de paja, yo nunca argumenté que hubiera una correlación entre tamaño y éxito de un país. De cualquier forma, siendo economista, Carlos no puede desconocer que el consumo es el componente mayoritario del PIB de un país (67% en promedio mundial de acuerdo al Banco Mundial). Por lo tanto, desmontando la pequeña trampa que hace Carlos al usar el PIB per cápita en lugar del total, notemos que el consumo en Liechtenstein (datos 2022) fue 3.697 millones de dólares, mientras que el de Alemania fue 2.3 BILLONES (2,259,530,000,000 dólares). Una notable diferencia que, por supuesto, está vinculada a la cantidad de gente que vive en ese país.

La segunda cosa importante es que esos países chicos (se podría mencionar también a Mónaco, Andorra, Chipre, Montenegro y San Marino) no son estados federados, sino países independientes completamente dentro de una unión fundamentalmente económica (la Unión Europea) o incluso fuera de ella (Liechtenstein y San Marino, por ejemplo). Pero no debemos olvidar que existe el centralismo incluso en esta proto-confederación laxa. Algunos ejemplos son las medidas de austeridad impuestas a Grecia en 2010-2018 durante la crisis de la deuda, el rechazo del presupuesto de Italia en 2018, la retención de fondos a Polonia y Hungría por preocupaciones por independencia judicial, corrupción y erosión democrática (algo que sigue aún en estas fechas) o las sanciones económicas contra Polonia, Hungría y Chequia por violar las cuotas de recepción de refugiados. Estas cosas son las mismas que pasan en un país unitario, sólo que en este caso ni Bruselas es la capital de Europa ni Europa es una confederación.

Finalmente, la terceera cosa que Carlos infravalora es la historia de esos territorios. Voy sólo a los cuatro que él menciona para no extender en demasía este artículo, pero las reflexiones pueden extenderse fácilmente a otros países. Hay dos de ellos que nos la ponen fácil. Tanto Islandia como Malta son islas, por lo que es fácil entender que sean independientes. Pero veamos caso a caso. Islandia (hoy en las miras del presidente Trump) fue una posesión danesa desde el siglo XIV, se transformó en estado soberano después de la primera guerra y durante la segunda, cuando Alemania conquistó Dinamarca, se proclamaron completamente independientes. Es un territorio naturalmente rico en recursos naturales (energía, pesca, aluminio) y su baja población le da el grado de riqueza per cápita que mencionaba Carlos. Malta era una colonia británica que se independizó en tiempos muy recientes, su fuerte es el turismo y los servicios digitales. Tampoco integra una confederación, aunque a diferencia de Islandia, sí integra la UE. Luxemburgo fue un Gran Ducado (i.e. independiente) en unión personal, a través del rey, con los Países Bajos. Su independencia total fue un proceso traumático que estuvo a punto de provocar una guerra entre Francia y la Prusia de aquella época. Tampoco integra ninguna confederación, aunque sí la UE, y sus fuentes de riqueza están basadas en servicios financieros (como Suiza en parte). Finalmente, Liechtenstein era de por sí un principado independiente, formado por la unión de los condados de Vaduz y Schellenberg bajo la familia Liechtenstein, como parte del Sacro Imperio Romano. O sea, como Qatar, un emprendimiento personal y familiar. Como se ve, la única similitud que estos estados pueden tener con Uruguay o algún Departamento de Uruguay es su tamaño. Su historia muestra efectivamente rasgos evolutivos que nosotros nunca tuvimos. Lo más parecido que puede decirse respecto a las alegaciones de Carlos es que Uruguay es a Brasil y Argentina lo que Liechtenstein o Islandia son respecto a Alemania y Francia, pero nada más.

USA

El segundo ejemplo que usa Carlos es el de los Estados Unidos de Norteamérica. Ya el propio nombre muestra que no se trata de una división de arriba hacia abajo de algo preexistente, sino de la unión de estados que en principio tenían cierto grado de independencia. USA creció por acrecencia desde los estados fundadores, que eran colonias británicas (no independientes pero sí con cierta autonomía administrativa). Las razones por las cuales las 13 colonias fundadoras no eran una sola son (como a Carlos no le gusta) históricas y socio-económicas. Por ejemplo, Georgia se fundó como colonia penal, Virginia en torno a las plantaciones de tabaco, Massachusets y Rhode Island como colonias separadas para puritanos y disidentes, otras como concesiones reales a individuos (Pennsylvania a William Penn o Maryland a Lord Baltimore), etc. Los británicos, a diferencia de los españoles que establecían virreinatos, usaban una política llamada negligencia benéfica, que le proporcionaba una considerable autonomía a cada colonia que se creaba. Cuando se produjo la revolución americana, estas 13 colonias ya eran de hecho «estados» y los artículos de la Confederación creada por ellos antecede en 10 años al establecimiento de la Constitución en 1887.

A partir de esa semilla inicial, ya confederada, se sumaron otros territorios por compra directa (Alaska a Rusia, Florida a España, Louisiana a Francia), «cesion» forzada de México (Nuevo México, Arizona, etc), anexión (la república de Tejas o la república de California) o anexión imperialista (el reino de Hawai). Sólo en 4 casos se crearon estados por separación de otros. Kentucky separado de Virginia por la barrera de los Apalaches, Tennessee se separó de Carolina del Norte tras un intento de esta de convertirse en república independiente, Maine (estado libre) que se separó de Massachusets (esclavista) y West Virginia que se separó de Virginia por la guerra de secesión (West Virginia era unionista). Queda claro entonces que el proceso de creación de la confederación americana es un aluvión de situaciones distintas pero preexistentes, excepto en 4 casos donde la ruptura se dio por problemas geográficos o sociales.

Brasil

En viniéndose hacia nuestro continente, dice Carlos «Hay ejemplos de federalización por agregación (Estados Unidos o Suiza) y por desagregación (Brasil pasó de ser un imperio unitario a un país federal).» Pero en este único ejemplo de federalización post-unitarismo (Brasil) Carlos se equivoca.

Brasil fue una colonia portuguesa desde el descubrimiento por Pedro Álvares Cabral en 1500 y en aplicación del Tratado de Tordesillas. Inicialmente dividido en capitanías hereditarias, en 1549 se creó el Gobierno General en Salvador de Bahía para centralizar el control. En 1808, la corte portuguesa se trasladó a Río de Janeiro huyendo de Napoleón, elevando a Brasil a la categoría de reino unido a Portugal (Reino Unido de Portugal, Brasil y Algarve en 1815). Esto no implicó independencia de provincias; todas eran subordinadas a la corona portuguesa. Pero las provincias ya existían.

Pedro I proclamó la independencia el 7 de septiembre de 1822, creando el Imperio de Brasil como una monarquía constitucional unitaria. Las antiguas provincias coloniales se mantuvieron como divisiones administrativas, sin soberanía propia. No hubo estados independientes; el imperio era centralizado, aunque hubo revueltas regionales como la Revolución Farroupilha (1835-1845) en Rio Grande do Sul, que buscaba mayor autonomía pero no logró independencia plena.

La abolición de la monarquía generó la república federal como una copia del modelo estadounidense (las 13 colonias fundadores lo eran por designación británica). Lo más notable es que la constitución federal de 1891 se estableció mediante un golpe de estado militar contra una monarquía. En ese sentido, la federalización de Brasil es comparable con la disolución del imperio austro-húngaro con la aparición de países como Austria, Chequia o Eslovaquia que hoy están protoconfederados en la Unión Europea. Fue la disolución de un imperio a instancias de un golpe militar y por copia del proceso inicial norteamericano (com Artigas quería con las Provincias Unidas del Río de la Plata) y no la transformación de un país democrático unitario en una federación.

Homogeneidad vs. heterogeneidad

Nuevamente tenemos acá, en la argumentación de Carlos, la falacia del hombre de paja. Yo no dije que «una historia convulsa y una matriz cultural diversa sea sinónimo de evolución hacia el federalismo, ni que la matriz cultural homogénea sea sinónimo de evolución hacia el unitarismo.» No hablé nunca de que esos factores fueran prerequisitos para un proceso u otro, sino que son características facilitadoras de una cierta evolución. Una matriz cultural, poblacional e idiomática homogénea, dentro de una geografía cercana, predisponen a la creación de una unidad administrativa territorialmente conectada. Son, por ejemplo, los casos de Alemania, Italia y Japón, pero no necesariamente producen estados unitarios. Los países escandinavos, las dos Coreas o el Kurdistán son ejemplos de que eso no se cumple. Pero lo interesante es que cuando eso no llega a cumplirse es porque los factores geopolíticos pesan más que los otros. Los contrajemplos mencionados incluyen conflictos entre monarquías (países escandinavos), guerras (Corea del Norte y Corea del Sur) y particiones nacidas de guerras y colonialismo (Kurdistán).

Nótese que el párrafo anterior se refiere a estados-nación, pero que eso no atañe al federalismo. Países que efectivamente se forman en torno una matriz cultural, poblacional e idiomática homogénea, dentro de una geografía cercana puden adoptar esquemas federales (Australia, Alemania) o semifederales (España). Por otra parte, la historia convulsa y la matriz cultural diversa pueden conducir a estados federales (Suiza) o a estados fuertemente unitarios (Francia).

Habiendo aclarado lo que no dije, es bueno reafirmar lo que sí dije. Que historias convulsas, diferencias idiomáticas, matriz cultural diversa, se conjugan más fácilmente en un estado federal que en un estado unitario. Los ejemplos están al alcance de la mano. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (que incluye además a Gales y Escocia) es un tembladeral histórico que incluye grupos terroristas, escisiones e intentos independentistas de todo tipo y tamaño. Como contraposición, Suiza muestra cómo distintas culturas regionales pueden coexistir en una federación. Pero ninguno de estos ejemplos es absoluto per se. España, reino con autonomías regionales, no termina de cuajar una confederación, mientras que a los franceses jamás se le dio tener un estado federal por más que todos despotriquen acerca de París.

De cualquier forma, es importante reconocer que ninguna de estas cosas tiene importancia a la hora de federalizar un país unitario. No existe ningún ejemplo donde un país unitario no monárquico o imperial se haya transformado en una federación.

La uruguayez

Carlos confía mucho (en mi opinión, demasiado) en el espíritu de cambio del uruguayo promedio. La evidencia empírica demuestra que somos mucho más tolerantes que nuestros hermanos argentinos, tenemos mucha aversión al riesgo y nuestras velocidades de cambio son lento, más lento y extremadamente lento. Obviamente no todos los uruguayos son así, pero los cambios democráticos dependen de convencer a una mayoría de los ciudadanos y nuestra historia muestra que a los uruguayos el cambio hay que metérselo a prepo por el gaznate. Nuestro mayor cambio educativo (Varela) se hizo durante una dictadura, nuestras mayores obras de infraestructura se hicieron durante una dictadura, el plan Ceibal se ejecutó por decisión de un presidente, no por aceptación del cambio por el colectivo educativo, etc, etc.

Y como hay alguien que lo dice mejor que yo, reproduzco acá parte del artículo de CAALF1 que encontrarán en este mismo sitio:

Nota para el exterior: El uruguayo no protesta, el uruguayo «se amarga». Y la amargura se cura con un mate amargo, generando un bucle infinito de retroalimentación melancólica que nos impide prenderle fuego a cualquier cosa que no sea el parrillero el domingo (si es que el carbón no subió un 400%).
Somos campeones mundiales de la resignación elegante. No rompemos nada, no gritamos mucho, no incomodamos. Aceptamos el ajuste como quien acepta un enero en Rivera con 45 grados a la sombra, sin aire acondicionado: con molestia, pegajosos de sudor y de mal humor, pero igual seguimos abanico en mano, porque “ya se van a ir estos desgraciados”, mientras que sabemos en nuestro interior (profundo) que su lugar va a ser ocupado por otros desgraciados de la misma calaña.

Conclusiones

Consecuentemente en mi opinión, cualquier cambio radical que quiera conseguirse tendrá que ser actuando en lo micro y no en lo macro. En mi opinión, quien piense que Uruguay puede procesar un cambio a la Nueva Zelandia, se equivoca de punta a punta. En 1955, Isaac Asimov escribió una novela llamada «El Fin de la Eternidad». En esta obra, una organización llamada Eternity vigila y modifica la línea temporal mediante intervenciones precisas y mínimas para evitar catástrofes, pero con consecuencias imprevistas, hechas por sus técnicos (los Eternals). Esos cambios se llaman Cambios Mínimos Necesarios (Minimum Necessary Change o M.N.C.) y pueden ser algo tan pequeño como cambiar de lugar un jarrón o una roca. Harlan, protagonista de la novela, y otros Eternals identifican puntos críticos donde una elección personal (como una conversación o una decisión en un momento específico) actúa como M.N.C. Por ejemplo, influir sutilmente en la elección de un inventor para que no desarrolle una tecnología peligrosa, lo que previene avances que podrían llevar a la extinción humana o a sociedades estancadas.

Otros autores, como Douglas Adams, usaron este concepto en otras obras. En la novela Dirk Gently’s Holistic Detective Agency (1987), que la menciono porque me gusta mucho, se presenta una escena clave donde personajes viajan en el tiempo y distraen al poeta Samuel Taylor Coleridge cuando está trabajando. Esta distracción ocurre mientras Coleridge está componiendo su poema «Kubla Khan», pero tiene consecuencias no intencionadas: los visitantes accidentalmente inspiran elementos de otro poema famoso de Coleridge, «The Rime of the Ancient Mariner» (1798), específicamente la idea del albatros como símbolo de carga y maldición. En el contexto de la trama, esta intervención temporal es parte de un esfuerzo para frustrar un plan alienígena que amenaza la vida en la Tierra, involucrando fantasmas, saltos temporales y conexiones holísticas.

Las alusiones literarias tienen un correlato científico. El M.N.C. está directamente relacionado con el efecto mariposa, un principio de la teoría del caos propuesto por Edward Lorenz en 1963 (posterior a la novela de Asimov), que postula que un cambio pequeño en las condiciones iniciales de un sistema complejo puede generar diferencias drásticas en los resultados a largo plazo —por ejemplo, el aleteo de una mariposa en Brasil causando un huracán en Texas. El efecto mariposa es impredecible y caótico por naturaleza, mientras que el M.N.C. asume que se puede calcular con precisión para un resultado deseado, reflejando el optimismo tecnocrático de Asimov. Pero en ambos casos se trata del mismo fenómeno bien conocido en matemática: la evolución de los sistemas dinámicos depende de las condiciones iniciales y una pequeña perturbación en ellas conduce a resultados totalmente diferentes.

Aplicándolo a nuestro tema, insisto en mi convicción de que una transformación radical, como la de Carlos, es inaplicable en Uruguay, es inconveniente y es innecesaria. El M.N.C. para nuestro país tiene que ser realizar un cambio pequeño (la regionalización), que no elimine las identidades regionales, que no necesite cambios constitucionales, que proteja equilibrios socioeconómicos, que (al menos al principio) no modifique radicalmente la estructura de poder relativo (cosa que, en mi opinión, provendrá del efecto del M.N.C.) y que permita conseguir los objetivos que tanto Carlos como los otros destacados columnistas y yo mismo coincidimos en tener: disminuir el peso del estado, alentar la innovación y la competencia y despertar al gigante dormido, que es la gente de Uruguay.

CONTRAVIENTO