El debate tributario uruguayo vuelve cada cierto tiempo con el mismo libreto. Alguien recuerda que el IVA es regresivo —que el pobre paga el mismo 22% que el rico cuando compra arroz, y por lo tanto le duele más—. Alguien propone una devolución electrónica focalizada para los hogares de menores ingresos. Los técnicos del BID asienten. Los economistas del oficialismo de turno toman nota. El asalariado de clase media sigue pagando exactamente lo mismo que pagaba antes del debate. Y la conversación vuelve a guardarse hasta la próxima ronda. En el centro hay dos impuestos, el IVA y el impuesto a la renta, y conviene no mezclarlos. Empiezo por el IVA, que es la mitad fácil; la renta, más interesante y más incómoda, queda para la próxima.
Conviene despejar primero un lugar común que contamina todo. Se acusa al IVA de ser un mal impuesto «porque distorsiona». No es cierto. Un IVA con una sola tasa para todos los productos y todas las empresas es de los impuestos más neutrales que existen: no le dice a nadie qué producir ni qué consumir, no premia a un sector sobre otro, y se controla casi solo, porque cada empresa de la cadena tiene interés en declarar lo que le compró a la anterior. Los impuestos que de verdad distorsionan la economía uruguaya son otros: el IMESI sobre los combustibles, los aranceles del Mercosur, las exoneraciones a medida del IRAE. El IVA, comparado con esos, es un mecanismo limpio.
El problema del IVA uruguayo no es que exista. Son dos cosas concretas. La primera: pesa demasiado. En 2024 el IVA explicó el 47% de todo lo que recaudó la DGI, mientras que el impuesto a la renta de las personas no llegó a un sexto. Un sistema que descansa tan pesadamente sobre el consumo es, por construcción, más duro con el que gasta todo lo que gana —es decir, con el pobre— que con el que no. La contracara, que el impuesto a la renta tampoco está corrigiendo ese desbalance, queda para la próxima nota. Y no es un sistema que recaude poco: Uruguay tiene la presión tributaria más alta de la región, por encima del 27% del producto. La segunda cosa: en lugar de corregir el desbalance, se lo empeora partiendo el IVA en pedazos.
Acá entra el invento que se vende como conquista popular: las tasas reducidas. La idea suena impecable. El pan, la leche, los fideos, la carne pagan menos IVA, para aliviar al que menos tiene. Es lo que Bastiat habría llamado un favor con dos caras: la que se ve y la que no se ve. Lo que se ve es la tasa baja en la góndola de los alimentos. Lo que no se ve es quién se lleva, en pesos, la mayor parte de ese descuento. Porque el decil más rico también compra pan, leche y carne, y compra más, y compra más caro. Cuando el Estado renuncia a cobrar IVA pleno sobre los alimentos, le está haciendo un descuento a todos por igual, y como el rico consume más, el grueso del beneficio termina en el carrito del que no lo necesita. Esto no es una conjetura: los datos de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares muestran que el peso de los bienes exonerados es prácticamente el mismo en todos los niveles de ingreso, y que el decil más pobre gasta en ellos incluso menos que el más rico. Dicho de otro modo, la exoneración no sigue ningún criterio de equidad: reparte alivio parejo a quien lo necesita y a quien no. La tasa reducida se exhibe como acto de justicia social. En la práctica es un subsidio mal apuntado al consumo de la clase alta, financiado con la plata que se deja de recaudar.
Y encima sale caro administrarlo. Tener varias tasas obliga a decidir, producto por producto, cuál va en qué categoría, y ahí empieza un sainete sin fin: abogados tributaristas explicando por qué tal galleta es alimento básico y tal otra no, empresas reclasificando lo que venden para colarse en el escalón barato, funcionarios dirimiendo si el yogur con fruta paga lo mismo que el yogur natural. Cada exoneración es una puerta, y cada puerta tiene a alguien empujándola. El Estado decidiendo qué bienes merecen alivio: ineficiente, mal focalizado y caro de vigilar.
Conviene ser justo con la alternativa más sofisticada que está sobre la mesa, porque no es una ocurrencia de tecnócratas. El llamado IVA Personalizado —impulsado por economistas del BID— parte de un diagnóstico correcto: si las tasas reducidas no funcionan, eliminémoslas, dejemos una sola tasa, y devolvámosle plata por transferencia electrónica solo a los hogares pobres, que es a quienes se quería ayudar desde el principio. En teoría es elegante, y resuelve la mala focalización con tecnología que hace veinte años no existía. Y no es enteramente hipotético: Uruguay ya opera una versión acotada del mecanismo. La Tarjeta Uruguay Social les devuelve el IVA de sus compras a los hogares en situación más vulnerable, en una red de comercios adheridos. La propuesta del BID es, en el fondo, llevar esa lógica a escala y hacerla universal, eliminando a cambio las tasas reducidas. El concepto, entonces, ya está probado; la discusión es si conviene generalizarlo.
El reparo no es de competencia técnica, es de transparencia. El IVA Personalizado mantiene una tasa general alta —los ejercicios trabajan en torno al 21%— y compensa por detrás. El ciudadano paga veintiuno y recibe una devolución cuyo monto, oportunidad y permanencia dependen de un mecanismo administrativo que él no controla, y que cualquier gobierno futuro puede recortar cuando ande corto de caja. Un defensor honesto de la idea contestaría que una tasa baja también se sube en cualquier ajuste, y que la devolución, al menos, llega focalizada al que la necesita. Es un punto razonable. Pero hay una diferencia: subir un impuesto que todos pagan tiene costo político y se ve venir; recortar en silencio una devolución que cobran solo los pobres —que no tienen cómo defenderla— es mucho más fácil y mucho menos visible. Entre las dos, la que protege al de abajo es la que no depende de la buena voluntad del gobierno de turno.
Lo que habría que hacer, entonces, es de una sencillez casi insultante: una sola tasa de IVA, más baja que la actual, pareja, sin tasas reducidas ni exoneraciones. Un dígito alto —algo en el orden del 12 al 15% según los cálculos de equivalencia recaudatoria, en el extremo alto en línea con lo que cobra Nueva Zelanda— para todo, sin excepciones que negociar. Lo que se deja de recaudar al bajar la tasa básica se cubre por el otro lado, con el impuesto a la renta, pero eso es harina de la próxima nota. La idea no es original: es lo que recomendaría cualquier manual de hacienda pública. Una tasa, para todos, sin puertas que empujar.
Y no es una fantasía de pizarrón: hay quien lo hizo. Nueva Zelanda, en 2010, subió su IVA a una sola tasa que grava hasta los alimentos —algo que casi ningún país se anima— y al mismo tiempo, en el mismo paquete, bajó el impuesto a la renta. ¿Y los pobres, que ahora pagan IVA por la comida? Los compensó con transferencias directas, no partiendo el impuesto en pedazos. Plata en el bolsillo del que la necesita, en vez de un descuento que se lleva sobre todo el que no. El IVA quedó simple, parejo y difícil de manosear. Australia es el espejo opuesto. Cuando introdujo su IVA en el año 2000, los alimentos quedaron exentos como precio político para que la reforma pasara el Senado, y desde entonces el país vive atrapado en un debate eterno sobre qué entra en cada casillero: si la galleta tributa o no, si el tampón paga mientras el protector solar no —una pelea que llevó dieciocho años zanjar—. Uruguay, con sus varias tasas y su menú de exoneraciones, está hoy mucho más cerca del modelo australiano que del neozelandés.
Si la solución es tan simple y hay quien la aplicó con éxito, queda la pregunta de siempre: ¿por qué no se hace? Parte de la respuesta es casi vergonzosa por lo sencilla. Porque «bajarle el IVA a los alimentos» es una frase que gana elecciones, y «tasa única con devolución a los pobres» es una que hay que explicar. Porque nadie quiere ser el político que sale en la tele anunciando que el pan va a pagar más IVA, aunque al mismo tiempo le esté poniendo la plata en la cuenta al que lo necesita. La tasa reducida sobrevive no porque funcione, sino porque suena bien.
Pero hay una razón más profunda, y conviene anotarla porque es la que manda. Cada exoneración, cada tasa rebajada, tiene detrás beneficiarios concretos que saben exactamente cuánto ganan con ella: la cadena de supermercados, la industria láctea, los frigoríficos, el sector que consiguió que su producto entrara en el escalón barato. Cada uno defiende su excepción con uñas y dientes, porque para cada uno es mucha plata. El que paga el costo, en cambio, es el contribuyente difuso, que ni se entera de cuánto le sale el favor ajeno. Beneficio concentrado, costo repartido: la receta perfecta para que algo malo sea, sin embargo, imposible de tocar. Tan imposible que ni siquiera hace falta la oposición de nadie en particular; alcanza con que cada beneficiario cuide lo suyo. El propio Ministerio de Economía admitió hace poco que el nivel de estas renuncias fiscales es «relativamente alto» y que reducirlas es, «en teoría, un objetivo compartido por todos». En teoría: la frase lo dice todo.
Con el IVA, entonces, el diagnóstico es claro y la cura es simple: pesa demasiado, las tasas reducidas lo empeoran, y las dos cosas se arreglan bajando y emparejando. Si ni así se hace, es por lo que recién vimos: cada excepción tiene quien la defienda, y el que paga no tiene quién lo represente. Pero esa lógica —beneficio concentrado, costo difuso— recién muestra toda su fuerza en el otro impuesto. Porque el verdadero nudo, el que explica por qué el sistema entero es regresivo de una manera que nadie nombra, no está en el IVA. Está en el impuesto que todos creen progresivo y no lo es. Esa es la próxima nota.