“El Uruguay es un país donde los impulsos existen, pero los frenos están mejor organizados.” Carlos Real de Azúa, “El impulso y su freno”
En nuestro Portal Contraviento se ha abierto, en pocos días, uno de esos debates a los que nuestra aldeana vida democrática nos tiene desacostumbrados: discutir en torno a ideas y no personas, debatir para generaciones venideras y no para el presente. Menos para el pasado. Pensar en el fondo y no en la superficie. No por nombres propios ni encuestas, sino por algo más radical y urgente: buscar una respuesta a la pregunta de si Uruguay, tal como hoy está diseñado, sigue siendo viable.
La larga marcha de Carlos Abel Olivera abre caminos
El disparador fue una intervención -simplemente la última de una larga marcha, muchas veces en solitario, por el desierto- de Carlos Abel Olivera (@yucayo) en X, luego desarrollada en su texto “Del Estado corporativo al cantón soberano: descentralización radical como respuesta a la crisis de legitimidad democrática y el estancamiento”.
Allí se plantea, con crudeza, que el Uruguay unitario, hiper-centralizado y corporativo ha llegado a un punto de agotamiento: un Estado enorme, caro, burocrático, intervencionista hasta el delirio, sostenido por una base demográfica que envejece y se encoge.
El «Cantonizador» tiene quién le responda
A esa cuasi “provocación” respondió, también en Contraviento, la serie “¿Cantonalización?”, I, II y III, del Dr. Oscar N. Ventura (@ONVentura).
Ventura comparte el diagnóstico de fondo -estancamiento económico, crisis de legitimidad, “bomba” demográfica- pero discute la viabilidad del camino propuesto por Olivera: una “cantonalización” a la suiza, con 19 cantones soberanos y un gobierno federal reducido a Relaciones Exteriores, Seguridad y Defensa. No por falta de encanto teórico, sino por algo más prosaico: la experiencia histórica de los múltiples intentos de reforma del Estado uruguayo, todos náufragos sin pena ni gloria.
Frente al federalismo radical de Olivera, Ventura propone un camino más modesto en apariencia y más ambicioso en términos de viabilidad: una regionalización en la que seis grandes regiones sustituyen a los actuales departamentos como unidades políticas previstas en la Constitución, y en las que los viejos departamentos se convierten en subregiones. Esas seis regiones asumirían competencias hoy concentradas en Montevideo, sin necesidad de reformar la Carta, y con un diseño institucional que habilite políticas diferenciadas según realidades locales que ya no son —ni han sido nunca— idénticas.
Terciando sin invitación
Es en este punto donde el columnista se tomará la licencia de intervenir: recogiendo la convicción “federalizante”, liberal y liberadora de Olivera, y el realismo institucional de Ventura, agregándole un tercer ángulo ausente hasta ahora en el debate: una mirada al mundo de hoy y del pasado inmediato, buscando un ejemplo similar al uruguayo como punto de partida. La comparación con otro país pequeño, agroexportador y periférico que enfrentó en los años ochenta una crisis muy parecida a la nuestra y eligió un camino reformista radicalmente distinto. Hablamos, obviamente, de Nueva Zelanda.
El propósito no es, como alguno se apresurará a suponer, que Uruguay se vuelva “neozelandés”, ni importar un modelo ajeno en un paquete como quien compra un mueble para armar, sino mostrar cómo un país pequeño pudo salir de un estancamiento estructural mediante un paquete coherente de reformas institucionales, legales, impositivas, educativas y culturales.
De cómo esas reformas, en unas 4 décadas, más que duplicaron su PIB, así como su ingreso por habitante respecto de Uruguay; y cómo algo de ese espíritu podría insertarse en una regionalización a la uruguaya, sin reforma constitucional, pero con una condición innegociable: desactivar la fisiología del freno que ha convertido al Estado en una máquina de impedir.
Para más datos: (https://datosmacro.expansion.com/paises/comparar/uruguay/nueva-zelanda)
La fisiología del freno
Antes de avanzar hacia cualquier propuesta de regionalización o reforma institucional, conviene detenerse en un rasgo profundo del sistema político uruguayo: su fisiología del freno. La expresión no es casual ni voluntarista.
Carlos Real de Azúa, quizá el más agudo analista de nuestra vida pública contemporánea describió hace más de medio siglo la tensión estructural entre “el impulso y su freno”. Lo que entonces era una definición ensayística, a la luz de la porfiada realidad, hoy puede leerse como un diagnóstico institucional: Uruguay desarrolló un sistema donde los impulsos reformistas existen, pero los frenos están mejor preparados.
El trípode corporativo
Ese freno no es un actor único ni una conspiración. Es un entramado corporativo compuesto -a juicio de este columnista- por tres capas que operan simultáneamente.
La primera es el sindicalismo -altamente partidizado que actúa con una consistente lógica leninista, con una capacidad de bloqueo extraordinaria y un poder de daño que ningún gobierno ignora. Ni podría hacerlo.
La segunda es la partidocracia, que funciona como una corporación política con intereses propios, a veces aliada y a veces enfrentada al sindicalismo, pero siempre ocupada en preservar su cuota de poder. Cualquier iniciativa que afecte, o pudiera afectar los intereses de esa auténtica aristocracia partidocrática, verá vaporizado -como si se tratara de un habitante del planeta Arrakis de Dune- todo posible apoyo.
La tercera es una burocracia estatal institucionalizada, protegida por un garantismo judicial hipertrofiado que convierte cualquier intento de reforma en un litigio interminable. Esta suerte de dictadura de los mandos medios hace que en vastas zonas del Estado (que todo lo ocupa) sean inmunes a cualquier cambio político, obedeciendo únicamente a su propia pertenencia. Miles de Luises haciendo del Estado su parcela propia de poder, inamovible, intocable, eterna.
Todo esto, tan kafkiano, no es maldad en sí misma, tal vez algún tipo de perversión, pero sobre todo es estructura. Es la forma en que el sistema aprendió a sobrevivir.
Cada actor defiende su parcela, su prerrogativa, su derecho adquirido. El resultado agregado es un país donde cualquier reforma, por nimia que parezca -económica, educativa, institucional o demográfica- enfrenta esos tres frenos simultáneos.
Y donde incluso las reformas aprobadas pueden ser revertidas años después, cuando el equilibrio corporativo vuelve a inclinarse. Si para muestra basta un botón, véase la azarosa vida de las AFAPs, o de las normas ratificadas en referéndum de la Ley de Urgente Consideración aprobada en el período pasado.
Por eso es crucial no personalizar el problema. No son “los sindicatos”, ni “los partidos”, ni “la burocracia”. Es la fisiología completa del freno.
Así las cosas, si no puedes con tu enemigo, divídelo, aunque sea conceptualmente. No solamente para enfrentarlo, sino para desarmar la falsa idea de que el bloqueo es responsabilidad de un solo actor. Repartir responsabilidades es también repartir la necesidad de cambio.
Educación: autonomía regional y ruptura del cogobierno bloqueante
La educación es el corazón del problema y, al mismo tiempo, la llave de cualquier solución. Uruguay no sólo tiene un sistema educativo rígido: tiene un sistema blindado por un cogobierno sindical que, en la práctica, ejerce un poder de veto sobre contenidos, gobernanza, evaluaciones, carrera docente y estructura institucional. No es un fenómeno pedagógico: es un fenómeno político-cultural. La educación se convirtió en un territorio de soberanía corporativa.
La regionalización ofrece una salida que el país nunca se animó a explorar: mover la gobernanza educativa desde el centro hacia las regiones, manteniendo estándares nacionales, pero permitiendo que cada región adapte su oferta, su orientación y su modelo de gestión a su realidad productiva, demográfica y cultural. Para que esa regionalización sea efectiva, se precisa que los recursos provenientes del ámbito público vayan a financiar a los estudiantes y sus familias, con un sistema que permita evaluar esos apoyos en función de resultados.
Esto implica:
- Autoridades educativas regionales con autonomía operativa.
- Carrera docente profesionalizada, con incentivos regionales y evaluación real.
- Centros con autonomía de gestión, supervisados por órganos mixtos donde el sindicato participa, al igual que las familias, pero no cogobierna.
- Evaluación externa obligatoria, con resultados públicos por región.
- Articulación directa entre educación técnica, universidades, empresas y gobiernos regionales.
La clave es esta: La educación deja de ser un botín de veto y pasa a ser un instrumento de desarrollo regional.
Nueva Zelanda lo hizo en los 80: autonomía, profesionalización, evaluación y vínculo con la producción. Uruguay puede hacerlo sin reformar la Constitución, pero sólo si acepta que el cogobierno sindical no puede seguir siendo el árbitro del futuro, siendo como es un rezago de un corporativismo caduco y anacrónico producto de la idealización sesentista de la vida asamblearia.
Agencias regionales: el Estado evaluable y la descentralización operativa
La regionalización no es (solamente) un mapa: es, ante todo, una arquitectura de poder.
El diseño de Ventura -seis regiones como “departamentos constitucionales” y los actuales departamentos como subregiones- permite crear un Estado donde la ejecución, la innovación y la responsabilidad se desplazan desde Montevideo hacia unidades territoriales con escala suficiente para actuar.
Aquí entra el modelo neozelandés: agencias autónomas, con mandatos claros, metas públicas y evaluación anual. Uruguay puede replicar esa lógica creando, en cada región:
- Agencia Regional de Desarrollo Productivo
- Agencia Regional de Educación y Formación Técnica
- Agencia Regional de Infraestructura y Transporte
- Agencia Regional de Innovación y Ciencia Aplicada
- Agencia Regional de Juventud, Migración Interna y Población
Todas con:
- Dirección profesional, seleccionada por mérito.
- Mandatos plurianuales, no atados al ciclo electoral.
- Metas públicas (empleo, inversión, retención de jóvenes, resultados educativos).
- Evaluación anual independiente, con informes públicos.
- Presupuestos por resultados, no por estructuras.
Esto desactivaría -o intentaría hacerlo, con alguna posibilidad de éxito- la fisiología del freno porque:
- El poder se distribuye.
- El bloqueo centralizado pierde eficacia.
- Las regiones pueden innovar sin esperar unanimidades nacionales.
- La competencia virtuosa entre regiones reemplaza la parálisis del empate.
En términos conceptuales:
El Uruguay del siglo XX se organizó alrededor del reparto de cargos, que se traducían en cuotas de poder y equilibrio institucional. En el Uruguay del siglo XXI, en el espíritu de la propuesta que desarrolla Beatriz López en Contraviento (https://contraviento.uy/2025/12/26/por-que-uruguay-necesita-dejar-de-pensar-en-departamentos/) debe organizarse alrededor del cumplimiento de metas.
Una síntesis posible: regionalización con reformas neozelandesas
El debate entre Olivera y Ventura no es un duelo entre modelos, sino la expresión de un dilema más profundo: cómo reorganizar un país que ya no cabe en su propio diseño institucional.
Mientras el federalismo radical de Carlos Abel Olivera tiene la virtud de señalar la magnitud del problema y ofrece cirugía mayor; la regionalización de Ventura tiene la virtud de reconocer -como insumo insoslayable- la viabilidad política.
Pero ambos dejan abierta una pregunta decisiva: ¿qué hacemos con el Estado que tenemos?
Aquí es donde la comparación con Nueva Zelanda ilumina un camino. No porque Uruguay deba copiar un modelo ajeno (en sentido estricto), sino de estudiarlo como insumo para tomar de él aquello que sea extrapolable, a partir de que otro país pequeño, agroexportador y periférico enfrentó en los años ochenta un estancamiento muy parecido al nuestro y eligió un camino reformista que combinó:
- descentralización operativa,
- profesionalización del Estado,
- agencias autónomas con metas,
- evaluación pública,
- reconversión productiva,
- reforma educativa profunda,
- y un cambio cultural que desplazó el eje desde la defensa del pasado hacia la construcción del futuro, del estatismo como patrimonio hacia el patrimonio de los resultados.
La madre del trancazo
En el último punto, donde en Uruguay duerme plácidamente el mayor de los quietismos, es donde está el meollo, centro mismo del problema. Para ilustrarlo, permita el lector que abuse de su paciencia con dos breves anécdotas.
La una,
por fines de los 90, el columnista escucha un editorial de Emiliano Cotelo en La Tertulia. Cuenta el periodista que, aprovechando sus vacaciones, hizo un viaje a Nueva Zelanda, para comprobar in situ, todo lo que durante años ya, había venido escuchando sobre ellos, y si eran o no reales las similitudes que se solían esgrimir. Tras una larga y detallada enumeración de los por qué sí NZ podría ser un modelo “a imitar”, su conclusión era la contraria: no era viable por razones culturales. Mientras en Uruguay el Carnaval dura 3 meses, en NZ 2 días, NZ está en el top five del menor números de feriados y UY en top ten de los más. La ética de trabajo, heredada por generaciones de descendientes de anglosajones, chocaba contra la desidia del hispano típico del que descendemos. Mientras en NZ arrojar una bolsa en un parque es delito, en UY es folklore, idiosincracia. En tanto en NZ los ciudadanos organizan horas de trabajo comunitario, en UY se organizan para evitar el trabajo, aún el mínimo obligatorio.
La otra:
durante el período presidencial de Mujica, me tocó participar, como panelista, en un Coloquio sobre algo así como “modelos de desarrollo posibles” realizado en Maldonado, en plena época de romance del mujiquismo con los Bulgheroni y Silberman. Por el Gobierno, participaba el verborrágico Secretario Diego Cánepa, y este columnista lo hacía por el empresariado de Maldonado (que no son los nombrados). Allí, desarrollé lo que ahora hago, mostrar y demostrar que Uruguay había perdido 3 décadas para afrontar e implementar las reformas estructurales que eran imprescindibles desde hacía medio siglo, y Nueva Zelanda era el espejo de nuestro fracaso. Al Secretario Cánepa no le gustó. Ni el fondo y ni el tono, y descalificó toda referencia en esa comparación porque a pesar de haber duplicado la riqueza, no había conseguido ser más igualitario, y esa era la meta uruguaya desde siempre: más iguales, aunque fuere a costa de más pobres.
Volviendo a la propuesta que aquí formulo, es una síntesis: tomar el diseño territorial de Ventura —seis regiones como “departamentos constitucionales” y los actuales departamentos como subregiones— y convertirlo en el vehículo institucional para introducir reformas inspiradas en la experiencia neozelandesa.
La regionalización, así concebida, no es un mapa: es una máquina de futuro.
En resumen: el país que aún podría ser
Uruguay no está condenado. Queremos creerlo, o por lo menos, no todavía. Pero tampoco está a salvo. La diferencia entre ambas cosas no es el tamaño, ni la geografía, ni la historia: es la capacidad de imaginar instituciones que no reproduzcan la fisiología del freno.
La regionalización que aquí propongo, inspirada en la audacia neozelandesa -que, vaya paradoja, la realizó un gobierno de izquierda- pero enraizada en nuestra tradición republicana, no es un atajo ni una utopía. Es un intento de responder a una pregunta que Real de Azúa dejó flotando hace décadas: ¿qué hacemos con un país donde los impulsos existen, pero los frenos están mejor organizados?
La respuesta no puede ser seguir administrando el empate. Tampoco puede ser esperar un consenso imposible. La respuesta es crear nuevas escalas de decisión, donde el futuro tenga voz, donde la innovación no dependa de unanimidades paralizantes, donde las regiones puedan ensayar caminos distintos sin pedir permiso al centro.
Un país pequeño no puede darse el lujo de desperdiciar generaciones. Y Uruguay ya ha perdido demasiadas.
El futuro no está escrito. Pero tampoco espera.